II SAB/Lu 30/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przyłączenia gospodarstwa rolnego do wodociągu gminnego oddala skargę. II SAB/Lu 30/05 U z a s a d n i e n i e Pismem z dnia 6 lutego 2004 r. A.C. skierował do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na podłączenie jego gospodarstwa rolnego, położonego w M-J. do przebiegającego przez wieś oraz jego nieruchomość wodociągu gminnego. We wniosku wskazał na fakt nabycia gospodarstwa od właścicieli, którzy w czasie budowy wyrazili zgodę na przebieg wodociągu przez ich działki. Podniósł także, że zgoda na przyłączenie nie spowoduje żadnych konsekwencji finansowych dla gminy a jemu ułatwi normalne funkcjonowanie i korzystanie z gospodarstwa, pozbawionego, jako jedyne we wsi, dostępu do wody. Nie jest jednak, jak wskazał wnioskodawca, możliwe, poniesienie przez niego kosztów związanych z normalnym przyłączeniem do wodociągu. Powodem jest brak dochodów z gospodarstwa. Wnioskodawca ponowił wniosek w dniu 7 maja 2004 r., wskazując na zwłokę organu w załatwieniu sprawy. Wójt Gminy pismem z dnia 12 maja 2004 r. poinformował wnioskodawcę, iż istnieje możliwość podłączenia do wodociągu, w ramach określonych warunków technicznych oraz po uiszczeniu stosownej opłaty, wyznaczonej na podstawie uchwały Rady Gminy, wskazując jednocześnie rachunek bankowy oraz przepraszając za nie udzielenie odpowiedzi w terminie. A.C. złożył następnie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na nie załatwienie sprawy przez Wójta Gminy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. ([...]) uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż na gruncie art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.), określającymi warunki przyłączenia do wodociągu gminnego, wójt gminy informuje jedynie zainteresowany podmiot o spełnieniu warunków, natomiast brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w kwestii uzgodnienia warunków przyłączenia gospodarstwa rolnego do wodociągu gminnego. A.C. w skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2005 r. zarzucił Wójtowi bezczynność, wnosząc o zobowiązanie Wójta do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej jego wniosek. W uzasadnieniu skargi podniósł argumenty, wskazane wcześniej, uznając, że Wójt nie ustosunkował się do jego wniosku i zlekceważył obowiązek podjęcia decyzji płynący z art. 104 kpa, wystosowując jedynie "pisemko", które nie podlega zaskarżeniu. Wskazał także na uświęcenie tej praktyki Wójta przez postawę organów odwoławczych. Skarżący wniósł także o dołączenie akt sprawy rozpatrywanej wcześniej przez WSA w Lublinie (II SA/Lu 135/05) wraz z aktami postępowania administracyjnego. Akta te dotyczą skargi A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]grudnia 2004 r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie, skargę tę postanowieniem podjętym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2005 r. (II SA/Lu 135/05) odrzucił, wskazując na brak podstaw prawnych do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracyjnego. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł alternatywnie o jej odrzucenia lub oddalenie. W zakresie odrzucenia wskazał na niewyczerpanie przez stronę trybu odwoławczego, natomiast w zakresie oddalenia, powołał się na argumenty podniesione w podjętym wcześniej, w dniu [...] grudnia 2004 r. postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...]) odnośnie do braku podstawy podjęcia decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Na gruncie art. 1 pkt 1 kpa, zawartego w dziale I ("Przepisy ogólne"), rozdz. 1 ("Zakres obowiązywania") przyjąć należy, iż kodeks normuje postępowanie przed organami administracyjnymi w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Na gruncie innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości fakt, iż sprawa administracyjna powinna zostać załatwiona przez podjęcie decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Decydującego znaczenia nabiera tu zatem problem właściwości organu administracyjnego w związku z drogą rozstrzygania poprzez decyzje administracyjne, adekwatny także w sprawie wywołanej niniejszą skargą. Należy wskazać przy tym, że zagadnienie właściwości organu dotyczy normy kompetencyjnej, podlegającego szczególnemu rygorowi z punktu widzenia zastosowanych reguł wykładni. O ile bowiem językowe brzmienie przepisu kreującego normę sankcjonowaną (dotyczącą kwalifikacji i oceny stanu faktycznego) czy sankcjonującą (ustalającą zakres konsekwencji prawnych kwalifikacji faktów) a nawet w pewnym sensie proceduralną, może być uzupełnione, a w określonym stopniu także skorygowane przez zastosowanie pozajęzykowych reguł wykładni (przy czym zakres tej korekty w prawie administracyjnym powinien być jednak ograniczony), to w kontekście normy kompetencyjnej jakiejkolwiek odejście od zakresu normowania, ustalonego na podstawie zastosowania reguł językowych, zarówno tych, które dotyczą semantyki (znaczeń poszczególnych wyrażeń normatywnych), jak i tych, które dotyczą syntaksy (sensu całego zwrotu odkodowanego z przepisu), jeśli jest w ogóle możliwe, musi być szczególnie ostrożne i ograniczone. Nie może w szczególności polegać na dotworzeniu podstawy prawnej. Brak upoważnienia ustawowego do działania oznacza zatem brak kompetencji oraz negatywną odpowiedź w kwestii właściwości organu administracyjnego odnośnie do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Pogląd powyższy znajduje w ocenie sądu potwierdzenie w treści art. 156 § 1 kpa, z którego wynika, iż decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej (pkt 2), podobnie jak decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1) jest nieważna. Organ administracyjny (lub sąd administracyjny na gruncie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270) stwierdza jedynie taką nieważność, jeżeli nie zachodzą wyjątki określone w § 2 tego przepisu. 2. Analiza przepisów dotyczących przyłączenia gospodarstwa rolnego do wodociągu gminnego nie pozostawia wątpliwości co do braku powyższych podstaw prawnych oraz ustalenia organu właściwego do podjęcia decyzji administracyjnej w kwestii podłączenia gospodarstwa skarżącego do wodociągu. Art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.) wskazuje na kompetencje rady gminy w zakresie uchwalania obowiązującego na terenie gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ust. 2 tego przepisu, wyznaczający zakres treściowy takiego regulaminu, wskazuje na obowiązek określenia w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, umieszczając wśród nich (pkt 4) warunki przyłączenia do sieci. Odesłanie do regulaminu jest zatem jednoznaczne. Nie jest też ono kwestionowane przez skarżącego. Ponadto, na gruncie art. 15 ust. 4 odesłanie do regulaminu jest dodatkowo skonkretyzowane poprzez uzależnienie obowiązku przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci od spełnienia warunków określonych w tym regulaminie. Ważne jest także w tym kontekście, chociaż nie mające bezpośredniego związku z rozpatrywaną skargą, postanowienie ust. 2 tego przepisu, który nakłada określone obowiązki na osobę ubiegającą się o przyłączenie. Znajduje się wśród nich obowiązek budowy określonych urządzeń (będących przedmiotem pierwotnego wniosku) na własny koszt 3. W kontekście argumentacji powyższej nie można przyjąć, że organ administracyjny pozostawał bezczynny, skoro nie miał podstaw prawnych do działania w kierunku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (sprawą drugorzędną w tym zakresie jest fakt, że organ de facto bezczynny nie był, bowiem odpowiedział, chociaż po interwencji wnioskodawcy, na wniosek, określając generalnie sposób realizacji zamiaru wnioskodawcy). Analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.) wskazuje, iż nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie sądu bowiem, opartej na literaturze i orzecznictwie, nie każdy wniosek powoduje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie zostaje wszczęte wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku jest dopuszczalne w formie decyzji. Miarodajne jest w tej kwestii zwłaszcza stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1992 r., iż "Żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa", cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2000, s. 302). Skoro nie nastąpiło wszczęcie postępowania, nie byłoby także właściwe domaganie się umorzenia postępowania. To ostatnie mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby stało się ono bezprzedmiotowe w trakcie postępowania, lub też, ewentualnie, gdyby organ wskutek wadliwej interpretacji przepisów o swojej właściwości wszczął już postępowanie. W ocenie sądu, trafne jest w szczególności przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny przekonanie, iż "nie można organowi administracyjnemu przypisać bezczynności w przypadku, gdy ze względu na brak stosownych przepisów organ nie miał możliwości załatwienia sprawy" (wyrok z dnia 30 sierpnia 2001 r., I SAB 5/01, Lex nr 54726). Sytuacja odpowiadająca w pełni powyższej tezie miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi. Organ administracyjny (wójt) nie miał możliwości załatwienia sprawy z powodu braku stosownych przepisów, tzn. przepisów wyznaczających drogę decyzji administracyjnej oraz przepisów wyznaczających właściwość wójta do przeprowadzenia tego postępowania. W szczególności nie dawały takiej podstawy obowiązujące i powołane wcześniej przepisy ustawy, merytorycznie odnoszącej się do problemu wywołanego wnioskiem skarżącego, tzn. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.). Istotne jest przy tym to, że na gruncie przepisów tej ustawy nie jest przewidziana nie tylko jakaś konkretna droga postępowania, na którą powołał się wnioskodawca i w stosunku do której organ mógł wskazać inny sposób prowadzący do wydania decyzji administracyjnej. W przepisach powyższej ustawy decyzja administracyjna w ogóle nie została określona jako sposób rozstrzygnięcia sprawy a wójt gminy nie został w niej wskazany jako organ kompetentny w jakimkolwiek miejscu czy etapie procedury dotyczącej kwestii indywidualnej podniesionej przez wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy oraz w świetle argumentów podniesionych wyżej sąd nie miał podstaw do stwierdzenia bezczynności oraz zobowiązania wójta do wydania decyzji administracyjnej zgodnej z żądaniem skarżącego. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.