II SAB/Lu 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu [...] kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku R. P. z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I. IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz R. P. kwotę [...](sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] stycznia 2017 r. (data nadania) R. P. - reprezentowana przez adwokata T. Z. - złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty polegającą na niezałatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] września 2016 r. "mailem" zwróciła się do Starosty [...] o przesłanie na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem) umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat T. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca wniosła o przesłanie jej powyższej umowy bądź umów w formie skanów, a w razie ich braku wniosła o przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Organ administracji, pomimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie przewidzianym ustawą nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania). Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Ponadto zażądała zasądzenia od organu kosztów postępowania w wysokości: [...] zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, [...] zł tytułem opłaty sądowej oraz [...] zł tytułem kosztów adwokackich. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że skarga została w całości uwzględniona przez organ w trybie autokontroli poprzez udzielenie skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ administracji wyjaśnił, że odpowiadając na wniosek z dnia [...] września 2016 r. przesłał skarżącej w dniu [...] września 2016 r. na wskazany przez nią adres mailowy, dokumenty w postaci skanów umów zawartych z adwokatami, radcami prawnymi oraz organizacją pozarządową obsługującą punkty nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu T.. Przesłanie skarżącej dokumentów innych niż wnioskowane wynikało z błędnej interpretacji jej wniosku. Niezwłocznie jednak po wniesieniu skargi Starosta [...] udzielił skarżącej informacji zgodnie z treścią złożonego wniosku (z treści załączonego do akt sprawy pisma z dnia [...] lutego 2017 r., doręczonego pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] lutego 2017 r. - k. 15 akt sądowych, wynika, że organ poinformował wnioskodawczynię, iż Powiat T. nie zawierał umów cywilnych dotyczących stałej obsługi powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu). W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że jego mocodawczyni dotychczas nie otrzymała umów będących przedmiotem jej żądania. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wymaga podkreślenia, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. W świetle poglądów orzecznictwa i doktryny stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Staroście bezczynności skarżąca uczyniła rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr [...], s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W świetle art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814), starosta jest przewodniczącym organu wykonawczego powiatu. Nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Bezsporne jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2016 r. w całości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy powiat zawierał umowy o obsługę prawną, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów. Umowy o obsługę prawną zawierane przez powiat obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" oraz pkt 5 lit. "c" u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest starosta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie powiatu w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, iż jej wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Starosty było zatem udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Przedstawiona wraz ze skargą dokumentacja obrazująca przebieg postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2016 r. nie pozostawia wątpliwości, że Starosta [...] dopuścił się w tej sprawie bezczynności. Wprawdzie organ na wniosek odpowiedział w dniu [...] września 2016 r., zachowując w tym względzie czternastodniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak udzielona wówczas informacja była - co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę - nieadekwatna do treści zgłoszonego żądania. Skarżącej omyłkowo przesłano bowiem skany umów dotyczących obsługi punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu T., a jednocześnie w żaden sposób nie odniesiono się do kwestii istnienia i możliwości udostępnienia będących rzeczywistym przedmiotem jej żądania umów zawartych przez Powiat T. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nie udzielając skarżącej w ustawowym terminie informacji zgodnej z treścią jej wniosku organ popadł w bezczynność, która ustała jednak po wniesieniu przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2017 r. za pośrednictwem organu skargi skierowanej do tutejszego Sądu. Starosta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] lutego 2017 r., poinformował bowiem wnioskodawczynię, że Powiat T. nie zawierał umów cywilnych będących przedmiotem jej wniosku, tj. dotyczących stałej obsługi powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu). Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej jest jej posiadanie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli zaś adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi, nie wydaje wówczas decyzji odmownej, lecz jego obowiązkiem jest udzielenie wnioskodawcy pisemnej informacji o ich nieposiadaniu (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432 oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, LEX nr 1264575). Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że organ, po otrzymaniu wniosku skarżącej, nie wykazał się brakiem jakiejkolwiek reakcji, lecz na wniosek ten - jakkolwiek błędnie - to jednak odpowiedział z zachowaniem ustawowego terminu. O mniejszej wadze naruszenia prawa świadczy również okoliczność, iż popełniony błąd organ administracji skorygował samodzielnie po otrzymaniu skargi, udzielając skarżącej adekwatnej względem jej żądania odpowiedzi i tym samym eliminując swoją dotychczasową bezczynność. Fakt ustania bezczynności Starosty wraz ze skierowaniem do pełnomocnika R. P. pisma dnia [...] lutego 2017 r. informującego o nieposiadaniu (nieistnieniu) wnioskowanych umów, czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku i uzasadnia jego umorzenie w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1804). Wprawdzie z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że minimalna stawka wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w sprawach dostępu do informacji publicznej wynosi [...] zł, ale zważyć należy, że art. 206 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części - w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (postanowienie NSA z [...].2.2014 r., I FPS [...], Legalis). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy. W art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego oraz wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym wkładu pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, wymagało w istocie minimalnego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Ponadto - co Sądowi wiadomo z urzędu - skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowiła w istocie odpowiednie powielenie treści szeregu innych skarg wnoszonych w ostatnim czasie do tutejszego Sądu oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w całej Polsce przez R. P. - reprezentowaną przez adwokata T. Z.. Zważywszy, że skarga została uwzględniona przez organ jeszcze przed rozpoczęciem rozprawy, pełnomocnik dodatkowo nie musiał poświęcać czasu na przygotowanie się do niej. Podsumowując, znikomy nakład pracy pełnomocnika skarżącej w niniejszej sprawie, zdaniem Sadu, uzasadniał odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania w części obejmującej wynagrodzenie owego pełnomocnika. W konsekwencji, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania od organu, Sąd uwzględnił jedynie uiszczony przez nią wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz poniesioną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji wyroku.