II SAB/Lu 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora do załatwienia wniosku K. K. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2018 r. K. K. złożył za pośrednictwem Zarządu Dróg i Mostów w L. (dalej także jako: "ZDiM") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora ww. jednostki w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił Dyrektorowi ZDiM naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania przedmiotowego wniosku zgodnie z jego treścią, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponadto domagał się orzeczenia od organu na jego rzecz kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2017 r. przy użyciu poczty elektronicznej wysłał do ZDiM wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii obu egzemplarzy elektronicznych przekazanych przez wykonawcę zamówienia: "Wykonanie projektu organizacji ruchu dla ulic administrowanych przez Zarząd Dróg i Mostów w L. wraz z dostawą oprogramowania do projektowania oznakowania". We wniosku tym zaznaczył, że prosi o udostepnienie wskazanej informacji na płycie DVD. W dniu [...] maja 2017 r. ZDiM drogą mailową poinformował wnioskodawcę, że ze względu na trudności organizacyjne wynikające z absencji pracowników, dla załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. konieczne jest zaangażowanie innego pracownika, który jednocześnie wykonuje własne zadania. W związku z powyższym organ przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] lipca 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący otrzymał od ZDiM odpowiedź, w której organ wskazał, iż w załączeniu przekazuje wnioskowane informacje. Skarżący, uznając otrzymane informacji za niezgodne z przedmiotem jego wniosku, w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do ZDiM o uzupełnienie przekazanych mu danych. W dniu [...] września 2017 r. skarżący otrzymał od ZDiM odpowiedź, w której stwierdzono, że udostępniona informacja jest kompletna, a przy tym została przekazana w formie spełniającej wymogi określone w u.d.i.p. Wskazując na opisany wyżej przebieg postępowania skarżący podniósł, że ZDiM nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez u.d.i.p. Podkreślił, że w świetle ustawy organ administracji publicznej obowiązany jest do udzielenia informacji pełnej i zgodnej z treścią wniosku. Udzielenie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, niepełnej lub wymijającej, świadczy o bezczynności organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczył udostępnienia kopii wskazanych projektów organizacji ruchu na płycie DVD. Organ udostępnił mu natomiast wyłącznie część rysunkową projektów, przy czym trudno się zorientować, której części zamówienia dotyczą udostępnione pliki. Z opisu plików wynika, że dotyczą one realizacji etapu 1 i 2. Całość zamówienia obejmowała zaś 6 zadań, w tym 3 etapy. W ocenie skarżącego, udostępniono mu zatem jedynie fragment części rysunkowej. Dodatkowo są to wyłącznie pliki w formacie "pdf", natomiast wniosek obejmował także pliki w formacie "dwg", które są integralną częścią zamówienia. Ponadto skarżący zarzucił, że wśród udostępnionych informacji brakuje części opisowej, która - zgodnie z zamówieniem - powinna zawierać m.in. opis techniczny zawierający cel i zakres opracowania, charakterystykę drogi i ruchu na drodze, uzasadnienie wprowadzanych zmian w organizacji ruchu i termin. Skarżący zwrócił także uwagę, że większość udostępnionych mu rysunków została stworzona w dniu [...] lipca 2017 r, a zatem długo po terminie złożenia wniosku, co dodatkowo rodzi wątpliwości, czy dokumenty te odpowiadają jego żądaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDiM wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, iż uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 2 u.d.i.p., przesyłając skarżącemu pocztą elektroniczną dane w formie plików "pdf", które (cyt.) "z natury rzeczy można wielokrotnie przeglądać, skopiować, zapisać na dowolnym elektronicznym nośniku danych, jak i wydrukować". Zdaniem organu informacja została zatem prawidłowo udzielona, zarówno z punktu widzenia możliwości zapoznania się z jej treścią, jak i z punktu widzenia możliwości jej utrwalenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazujących, jakoby ZDiM udostępnił skarżącemu wyłącznie część rysunkową projektów organizacji ruchu (przy czym skarżący stwierdził dodatkowo, że są to pliki dotyczące realizacji jedynie etapu 1 i 2, podczas gdy zamówienie obejmowało 6 zadań, w tym 3 etapy), Dyrektor ZDiM wyjaśnił, że zakres przedmiotowego zamówienia obejmował: 1) Zadanie 1: Projekt organizacji ruchu Etap I, 2) Zadanie 2: Projekt organizacji ruchu Etap II, 3) Zadanie 3: Projekt organizacji ruchu Etap III, 4) Zadanie 4: Projekt informacji drogowskazowej, 5) Zadanie 5: Projekt ograniczeń tonażowych; 6) Zadanie 6: Projekt tras przejazdu pojazdów z materiałami niebezpiecznymi. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2016 r. wystąpił już z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji (projektów organizacji ruchu) powstałej w związku z realizacją ww. zadania. Na skutek tego wniosku Dyrektor ZDiM z dniu [...] września 2016 r. udostępnił skarżącemu drogą elektroniczną (co zostało potwierdzone przez skarżącego własnoręcznym podpisem) skan projektu stałej organizacji ruchu dotyczący: informacji drogowskazowej (Zadanie 4) oraz ograniczeń tonażowych (Zadanie 5). W ramach wniosku objętego przedmiotową skargą udostępniono natomiast skarżącemu informację publiczną w zakresie wskazanych powyżej etapów I-III. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę, Podniósł, iż przedmiot jego wniosku jest dalece szerszy niż udostępnione mu informacje zawarte w części rysunkowej projektów organizacji ruchu. W ocenie skarżącego, dla realizacji jego wniosku wystarczające było podjęcie prostej czynności materialno-technicznej polegającej na skopiowaniu obu egzemplarzy projektu, które - zgodnie z zamówieniem - organ powinien posiadać na płytach DVD. Skarżący zwrócił uwagę, że bezsprzeczne jest, że nie otrzymał wszystkich wnioskowanych informacji. Organ przyznał bowiem, że wnioskodawca nie otrzymał dokumentacji w zakresie zadania 3 (etap III) i zadania 6 (trasy przejazdu pojazdów z materiałami niebezpiecznymi). Odnośnie zaś części wnioskowanych informacji, które zostały skarżącemu udostępnione na skutek poprzedniego wniosku, skarżący zaznaczył, że otrzymał je w innej formie, niż żądał obecnie. Podkreślił przy tym, że choć formaty plików wskazane w jego wniosku są specjalistyczne, to jednak są formatami powszechnie stosowanymi, zwłaszcza w administracji samorządowej - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w zasadniczej części jest zasadna. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. pozostaje bowiem bezczynny w sprawie z wniosku K. K. z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L. - jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jaką jest ZDiM - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Ustalenie to pozostaje zresztą w niniejszej sprawie poza sporem. W sprawie bezsporny jest również publiczny charakter żądnych przez skarżącego informacji. Przypomnieć należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Będący przedmiotem skargi wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. dotyczył udostępnienia w określonej formie kopii opracowań przyjętych przez ZDiM w ramach zamówienia pn. "Wykonanie projektu organizacji ruchu dla ulic administrowanych przez Zarząd Dróg i Mostów w L. wraz z dostawą oprogramowania do projektowania oznakowania". Informacje w postaci treści tych opracowań niewątpliwie dotyczą spraw publicznych, tj. organizacji ruchy drogowego w obrębie dróg publicznych pozostających w zarządzie ZDiM w L.. Opracowania te zostały przy tym wykonane w ramach zamówienia publicznego, za środki publiczne. O konieczności zakwalifikowania żądanych opracowań jako informacje publiczne przesądza ostatecznie treść art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca przedstawił przykładowy katalog informacji o charakterze publicznym. Zgodnie bowiem z ust. 1 pkt 1 lit. "c" tego artykułu udostępnieniu, jako informacje publiczne, podlegają w szczególności informacje o polityce wewnętrznej i zewnętrznej, w tym, o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Istotne jest jednak przy tym, by udostępnienie to - zgodnie z wymogiem art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - nastąpiło w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że to wnioskodawca decyduje o tym, w jakiej postaci i w jakim kształcie żądana informacja ma mu zostać przekazana. Jeżeli zaś adresat wniosku nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby mu udostępnienie informacji w sposób i w formie określonymi przez wnioskodawcę, wówczas powinien go poinformować o tym fakcie, wskazując na możliwą formę udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca może w takiej sytuacji, w terminie 14 dni od otrzymania takiego powiadomienia, zmodyfikować swój wniosek, a jeśli tego nie uczyni postępowanie o udostępnienie informacji podlega umorzeniu (art. 14 ust. 2). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Organ odmawia udostępnienie informacji publicznej także wówczas, gdy ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie spełnił warunku w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli zaś podmiot, do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej, żądanej informacji nie posiada, wówczas jego obowiązkiem jest pisemne powiadomienie wnioskodawcy o tym fakcie. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie dla oceny podniesionego wobec Dyrektora ZDiM zarzutu bezczynności w sprawie wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostepnienie informacji publicznej, zasadnicze znaczenie ma ustalenie określonych przez wnioskodawcę sposobu i formy udostepnienia, a także treści żądanych informacji. Treść ww. wniosku nie pozostawia natomiast w tym zakresie żadnych wątpliwości, bowiem wynika z niego jednoznacznie, że skarżący żądał udostepnienia kopii obu egzemplarzy projektu wykonanego w ramach wskazanego zamówienia, a zatem udostepnienia ich w formie kopii plików w takim samym formacie, w jakim pierwotnie zostały utworzone. Jednocześnie wnioskodawca wyraźnie wskazał, że prosi o przekazanie mu owych kopii na płycie DVD. W świetle przytoczonego żądania, a zwłaszcza określonej w nim formy udostępnienia informacji, nie sposób uznać, że prawidłową formą jego załatwienia było przesłanie skarżącemu przez organ w dniu [...] lipca 2017 r. (po wcześniejszym poinformowaniu skarżącemu o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) jedynie fragmentów wykonanych opracowań, za pośrednictwem poczty elektronicznej. O braku bezczynności Dyrektora ZDiM nie może świadczyć również podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż organ ten udostępnił wcześniej skarżącemu część informacji objętych wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. Okoliczność ta nie została bowiem w żaden sposób udokumentowana, zaś w świetle wyjaśnień skarżącego wskazujących na różnice pomiędzy formą danych żądanych wcześniej, a formą podaną w późniejszym wniosku będącym przedmiotem rozpoznawanej skargi, tożsamość przedmiotowa obu tych wniosków budzi wątpliwości. W ocenie Sądu załatwienie przez Dyrektora ZDiM wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. - w razie stwierdzenia przez organ, że posiada on żądane w tym wniosku informacje i nie znajduje podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia - powinno nastąpić poprzez przekazanie skarżącemu kopii całości wskazanych przez niego opracowań na płycie DVD w formacie, w jakim pierwotnie zostały one utworzone. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o prawidłowym udostępnieniu informacji publicznej (wyłączającym stan bezczynności organu) można mówić jedynie wówczas, gdy udostępniona informacja jest w pełni tożsama z informacją objętą wnioskiem (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to wnioskodawca, a nie adresat wniosku, decyduje o sposobie i formie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jeżeli zaś organ nie ma możliwości realizacji wniosku w sposób i formie określonych przez wnioskodawcę (chociażby z przyczyn technicznych), wówczas zobowiązany jest do zastosowania trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei, jeżeli udostępnienie informacji publicznej w sposób i formie określonej przez wnioskodawcę naraziłoby organ na dodatkowe koszty, wówczas jest on uprawniony do obciążenia tymi kosztami wnioskodawcę na zasadzie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Jako, że Dyrektor ZDiM dotychczas nie udostępnił skarżącemu informacji w pełni tożsamych z przedmiotem żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. z zachowaniem powyższych reguł, ani też nie wydał w tej sprawie decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, a jednocześnie nie stwierdził, jakoby nie posiadał żądanych informacji, uznać należy, ze pozostaje on bezczynny w sprawie przedmiotowego wniosku. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZDiM do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, co też organ ten uczyni uwzględniając uwagi zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania Dyrektora ZDiM nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można jednak w tym kontekście pominąć okoliczności, że organ, choć w wadliwy sposób, to jednak odpowiedział na wniosek skarżącego. Biorąc pod uwagę, że brak jest podstaw do przypisania bezczynności Dyrektora ZDiM cech rażącego naruszenia prawa, a także mając na względzie działania podejmowane przez ten organ w niniejszej sprawie, Sąd za bezzasadny uznał wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty w wysokości [...] zł. W konsekwencji w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.