II SAB/Lu 30/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. z 14 października 2024 r. w sprawie dodatku węglowego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności oraz przewlekłości postępowania w przedmiocie odwołania H. S. od decyzji Wójta Gminy Ł. z 14 października 2024 r. w sprawie dodatku węglowego; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. z 14 października 2024 r. w sprawie dodatku węglowego; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia 14 października 2024 r. Wójt Gminy [...] odmówił H. S. przyznania dodatku węglowego. Odwołanie H. S., działającej przez pełnomocnika B. S. od powyższej decyzji wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 6 listopada 2024 r. W dniu 5 lutego 2025 r. H. S. za pośrednictwem Kolegium złożyła pismo datowane na 3 lutego 2025 r., zwane "ponagleniem" do "WSA w Lublinie za pośrednictwem SKO B. P.", w którym zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że postępowanie w sprawie jej odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 14 października 2024 r. trwa prawie 3 miesiące. Następnie pismem z dnia 19 lutego 2025 r., zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomiło H. S. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i poinformowało, że rozpatrzenie sprawy nastąpi nie dłużej niż w terminie miesiąca od zapoznania się z aktami sprawy lub po upływie terminu na tę czynność oraz na złożenie w jej ramach dodatkowych dokumentów w sprawie usunięcia przeszkody do przyznania dodatku węglowego, którą jest ustalone prawo do dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W dniu 25 lutego 2025 r. H. S. wniosła skargę, żądając stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania Kolegium, nakazania załatwienia sprawy przez natychmiastowe wydanie decyzji i przyznanie jej dodatku węglowego; przyznanie jej kwoty 2000 zł i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów "wcześniejszego i niniejszego postępowania" w łącznej kwocie 700 zł. Decyzją z dnia 26 marca 2025 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania H. S., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 października 2024 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że podjęło czynności adekwatne do stanu i przedmiotu sprawy i powiadomiło stronę pismem z dnia 19 lutego 2025 r. (doręczonym skarżącej w dniu 24 lutego 2025 r.) o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy, podając przyczynę tego stanu rzeczy, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. i wyznaczając stronie termin jednego miesiąca na ustosunkowanie się do jego treści. Kolegium wyjaśniło, że nie załatwiło sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż doszło do wniosku, że dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia zachodzi potrzeba zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w sprawie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania dodatku węglowego (art. 10 w związku z art. 81 k.p.a.), a także poinformowania H. S., stosownie do art. 79a k.p.a., że na dzień sporządzenia pisma nie została usunięta zależna od strony przeszkoda do przyznania dodatku węglowego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Kolegium poinformowało skarżącą, że przeszkodą tą jest posiadanie przez nią prawa do dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, który został jej przyznany informacją z dnia 17 listopada 2023 r., Nr [...] Wymieniona okoliczność stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do dodatku węglowego określoną w art. 2 ust. 5a ustawy o dodatku węglowym. Kolegium wyznaczyło skarżącej termin na złożenie dokumentów, wyjaśnień lub wniosków dowodowych, w szczególności dokumentów obrazujących przebieg i rezultat postępowania w sprawie uchylenia informacji organu pierwszej instancji z dnia 17 listopada 2023 r. przyznającej dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła i pouczyło H. S., że jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia pisma nie przedłoży innych dowodów w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego, Kolegium rozpatrzy ją w oparciu o okoliczności faktyczne wynikające z zebranego dotychczas materiału dowodowego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Niezasadne jest stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, że skarga podlega odrzuceniu jako niepoprzedzona złożeniem "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Przede wszystkim w aktualnym stanie prawnym nie ma już środka prawnego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 37 § 1 i 3 pkt 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zatem skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia ponaglenia na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium i pełnomocnik skarżącej to ponaglenie wniósł. Wprawdzie zaadresował je do sądu za pośrednictwem Kolegium, ale wyraźnie wskazał, że "ponaglenie wniósł w związku ze skargą na decyzję Wójta Gminy Ł. z 14 października 2024 r." Pełnomocnik nie jest prawnikiem i nie używa języka prawniczego, dlatego organ, mając wątpliwości co do intencji pełnomocnika skarżącej, powinien był wezwać go do sprecyzowania charakteru pisma, nie zaś z góry zakładać, że jest to skarga na przewlekłość postępowania Kolegium. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie został wyczerpany tok instancji administracyjnej, a pismo skarżącej datowane na 3 lutego 2025 r., jak wprost wynika z jego treści, stanowi ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. z 14 października 2024 r. Wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej jest zatem bezzasadny. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi, należy uznać ją za zasadną w części obejmującej zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium. Pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania organu zostały zdefiniowane w wyżej powołanej normie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność jest stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy jednak zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności. Z kolei przewlekłość prowadzenia postępowania stanowi taki stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przewlekłość postępowania występuje zatem w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O bezczynności Kolegium w przedmiotowej sprawie świadczy fakt, że nie została ona załatwiona w ciągu miesiąca. Odwołanie zostało przekazane Kolegium w dniu 6 listopada 2024 r., zaś decyzja Kolegium została wydana dopiero w dniu 26 marca 2025 r. Wprawdzie pismem z 19 lutego 2024 r. organ poinformował skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o nowym terminie załatwienia sprawy, jednak zawiadomienie to miało miejsce już po upływie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że od 6 listopada 2024 r. do 19 lutego 2025 r. Kolegium nie podjęło żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia sprawy. W tych okolicznościach nie można uznać, że uchybienie przez organ miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. jest usprawiedliwione jej okolicznościami i skomplikowanym charakterem. Organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie oraz o przyczynach tego przedłużenia już po upływie tego miesięcznego terminu. Zasadny jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono, dla uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle nie wystarczy stwierdzenie, że nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, bądź że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu ta ostatnia okoliczność wystąpiła w analizowanym przypadku. Wyrazem braku należytej staranności w zakończeniu sprawy w rozsądnym – możliwie najkrótszym terminie jest podjęcie pierwszej czynności w postępowaniu wyjaśniającym dopiero po upływie ponad 3 miesięcy od wpłynięcia odwołania. Z powyższych względów zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia, że Kolegium dopuściło się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji). Mając z kolei na uwadze, że Kolegium wydało decyzję w przedmiocie odwołania H. S. przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, a zatem bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania ustały przed rozpoznaniem skargi, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105§ 1 k.p.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Kolegium do załatwienia tej sprawy (pkt III sentencji). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że stwierdzony stan naruszenia prawa nie wynikał z lekceważenia strony postępowania. Nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania wynikają przede wszystkim z wadliwej organizacji pracy oraz bardzo dużej ilości spraw w Kolegium, zwłaszcza z dziedziny pomocy społecznej (świadczenia pielęgnacyjne, dodatki węglowe). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności czy przewlekłości postępowania powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd, w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie zlekceważył skarżącej, poinformował ją o nowym terminie rozpatrzenia sprawy oraz o zakresie czynności wyjaśniających, które musi przeprowadzić. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw ani do nałożenia na organ grzywny ani do przyznania skarżącej od organu żądanej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalił skargę w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Sąd oddalił również żądanie zwrotu skarżącej od organu kosztów postępowania, ponieważ postępowanie sądowe w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest wolne od wpisu. Skarżąca nie wykazała również, by poniosła jakiekolwiek wydatki w tym postępowaniu (pkt IV sentencji wyroku; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.