II SAB/Lu 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku K. K. z dnia 16 czerwca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 czerwca 2014r. do Urzędu Miasta L. wpłynęło pismo K. K., w którym domagał się udzielenia informacji o liczbie złożonych w 2013r. wniosków o wydanie zezwolenia i liczby wydanych w 2012r. zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów oraz liczby wydanych w 2013r. decyzji nakładających karę pieniężną za zniszczenie lub usuwanie drzew i krzewów z rozdziałem na Wydział Ochrony Środowiska i Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ponadto wniósł o podanie, "gdzie w BIPie znajduje się ( odnośnik)publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie ( art. 23 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko )". Stwierdził, że wykaz danych prowadzony jest na ekoportalu, skoro jednak przepisy zobowiązują do informowania o tym na stronie BIP prosił o podanie adresu strony. W dniu 27 czerwca 2014r. na adres mailowy wnioskodawcy przesłano informację, w której wskazano ścieżkę do ekoportalu Miasta L. 7 lipca 2014r. K. K. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w rozpoznaniu jego wniosku z 16 czerwca 2014r. Stwierdził, że powinien zostać rozpoznany przez udostępnienie informacji, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej. W jego sprawie nie podjęto jednak żadnej z tych czynności, co oznacza pozostawanie organu w bezczynności. Skarżący stwierdził równocześnie, że informacja z 27 czerwca 2014r. nie stanowi odpowiedzi na udzielone pytanie dotyczące wskazania znajdującego się w BIP odnośnika co do wykazu danych o dokumentacji zawierającej informacje o środowisku i jego ochronie. Wskazano w niej bowiem na stronę Urzędu Miasta L., podczas, gdy pytanie dotyczyło strony BIP. W dniu 17 lipca 2014r. na adres mailowy skarżącego przekazano kolejną informację w której zawarto dane, których domagał się w pierwotnym piśmie.. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja dostępna jest na ekoportalu. um.lublin.eu o czym został poinformowany. Na stronie BIP Urzędu Miasta L. znajduje się natomiast przekierowanie do ekoportalu. Organ zaznaczył, że w dniu 15 lipca 2014r. udzielił informacji, a ponadto z uwagi na utrudniony dostęp do ekoportalu zmodyfikowano stronę BIP UM L., ułatwiając dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, o czy również zawiadomiono skarżącego. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014r. K. K. wniósł o uznanie, że Prezydent Miasta L. pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji na dzień złożenia skargi i umorzenie postępowania w związku z tym, że informacji udzielono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Motywy skargi zasługują na uwzględnienie. Trafne jest przede wszystkim spostrzeżenie skarżącego, według którego Prezydent Miasta L. jest w świetle ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wniosek taki znajduje uzasadnienie w treści art. 4 ust. 1 ustawy, stanowiącym, ze obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo zostały wymienione w pkt 1-5 powołanego przepisu. W wyroku z dnia 22 czerwca 2010r. ( I OSK 441/10 i podana tam literatura opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chociaż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost nie wymienił żadnych organów władzy publicznej to w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych W tym świetle oczywistym wydaje się, ze do szeroko rozumianego organ władzy publicznej należy również prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy. Słusznie uważa również skarżący, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061).). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tym świetle nie może budzić wątpliwości, że informacją publiczną są decyzje administracyjne dotyczące zezwoleń na usunięcie drzew i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego usunięcia drzew i krzewów wydawane w trybie art. 83 ust. 1 i 88 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U ). Jeśli natomiast informację publiczną stanowią, jak już wyżej wskazano, także informacje nie wytworzone przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia, lecz do nich się odnoszące i używane do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, to również dane dotyczące ilości złożonych wniosków o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów uznać należy za informację publiczną. Inną rzeczą jest natomiast tryb udzielenia informacji, a zwłaszcza, czy tak sformułowanego wniosku , w którym skarżący domagał się udzielenia informacji z rozdzieleniem na Wydział Ochrony Środowiska i Miejskiego Konserwatora Zabytków należało uznać za żądanie udzielenia informacji przetworzonej, której udostępnienie kwalifikowane jest wykazaniem szczególnego interesu publicznego. Wobec jednak udostępnienia informacji w zwykłym trybie, kwestia ta nie ma istotnego znaczenia. Rację ma natomiast skarżący zarzucając organowi brak ujawnienia żądanych informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Z treści wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna podlega udostępnieniu z urzędu lub na wniosek. Udzielenie informacji z urzędu może nastąpić przez jej publikację w Biuletynie Informacji Publicznej lub w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub zainstalowanie w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z taką informacją (art. 7 i art. 11 ustawy). Ustawodawca wskazał ponadto w art. 10 ust.1, że informacja, która nie została upubliczniona w Biuletynie Informacji Publicznej podlega udostępnieniu na wniosek. W wyroku z dnia 3 stycznia 2013r. ( I OSK 2244/12 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy te muszą być interpretowane i stosowane ściśle. Nie można zatem wyprowadzać z nich innych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, niż wprost to przewidział ustawodawca. W konsekwencji upublicznienie informacji nie w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz za pośrednictwem stron internetowych podmiotu zobowiązanego lub innego organu nie zwalniało w omawianym okresie z obowiązku udostępnienia jej na wniosek. Nie ma i nie było bowiem żadnych podstaw, by za równorzędne traktować sposoby udostępnienia informacji za pośrednictwem BIP oraz za pośrednictwem innych stron internetowych (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2003r. II SAB 220/03 opubl. w CBOSA). Sąd zwrócił ponadto uwagę, że wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek, tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 844/10 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r. sygn. II SAB/7/09). W tym przypadku sam organ stwierdził, że żądane informacje były do dnia 14 lipca 2014r. opublikowane na stronie internetowej gminy. Ponieważ dostęp do nich był utrudniony przeniesiono je na stronę bip.lublin.eu. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie o pozostawaniu Prezydenta Miasta L. w bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. W orzecznictwie uznaje się, że stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. Jeśli zatem Prezydent był dysponentem omawianych informacji i nie udzielił ich skarżącemu w terminie w skazanym w art. 13 ust. 1 ustawy i nie zastosował trybu określonego w art. 13 ust.2 pozostawał w bezczynność, co tez zasadnie wykazano w skardze. Rację ma także skarżący, że w obecnym stanie prawnym udzielenie informacji publicznej po wniesieniu skargi, jakkolwiek czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie do jej przekazania, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w treści art. 149 powołanej ustawy stosownie do którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy zobowiązuje organ w oznaczonym terminie do dokonania czynności. Z przepisu tego a contrario wynika więc, że dokonanie czynności, wyłącza możliwość zobowiązania go przez sąd do dokonania czynności, która już nastąpiła w odpowiedzi na skargę. Zatem już od tego momentu, mimo istniejącej zwłoki w udzielaniu informacji organ nie pozostawał w bezczynności, a postępowanie w takim zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśniając wątpliwości powstałe na tle stosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. ( I OPS 6/08 opubl. w CBOSA ) wyjaśnił, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności por. także wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014r. I OSK 1401/13 opubl. w CBOSA ). Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z pewnością zebranie informacji w kształcie żądanym przez skarżącego wymagało czasu i określonych zabiegów organizacyjnych, tym bardziej, że dotyczyło również innego organu – Miejskiego Konserwatora Zabytków, który jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jakkolwiek niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ na datę 7 lipca 2014r. jako dzień złożenia wniosku przez skarżącego, to w powołanych okolicznościach przekroczenie terminu do załatwienia wniosku określonego w art. 13 ust. 1 nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Z tych powodów na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało postępowanie umorzyć w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2014r. O braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa orzeczono na podstawie art. 149 § 1 wspomnianej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie jej art. 200 w związku z art. 205 § 1.