II SAB/Lu 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] w przedmiocie wydania kopii koperty z akt sprawy postanawia: I. odrzucić skargę; II. przyznać radcy prawnemu K. Ł. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Pismem z [...] grudnia 2020 r. R. S. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o "przesłanie kopii koperty, w której przesłał do sądu pismo z [...] stycznia 2020 r.". Wskazane przez skarżącego pismo ze stycznia 2020 r. zawierało wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, udzielonej pismem z [...] stycznia 2021 r., Prezes Sądu poinformował, że na wniosek z [...] stycznia 2020 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, przesyłając żądaną informację publiczną. Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a nie sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym do obsługi wniosku o udostępnienie informacji nie stosuje się przepisów Kodeksu, w tym art. 73, na który skarżący powołał się we wniosku. Z tych względów nie jest możliwe przesłanie kopii koperty. W tej sytuacji skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu, żądając zobowiązania organu do bezzwłocznego udostępnienia kopii dokumentu, przyznania od organu kwoty 2.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a nie sprawą administracyjną, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w tych kwestiach wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach. Wnioskodawca w sprawie o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem stroną postępowania. Prezes Sądu nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżącemu udzielono odpowiedzi na jego wniosek z [...] stycznia 2020 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że koperta, w której przesłano wniosek o udostępnienie informacji nie jest nośnikiem informacji publicznej. Powołany przez skarżącego art. 73 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wywodząc, że jest to skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Organ błędnie uznał, że kopia koperty, o której wydanie skarżący wnosi nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jest to koperta, w której organ otrzymał pismo inicjujące postępowanie regulowane normami rangi ustawowej. Stemple pocztowe znajdujące się na kopercie wywołują skutki prawne w sferze funkcjonowania organu. Koperta taka, nawet jeśli nie stanowi przejawu działania organu, skutkuje na innego jego działania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Należy przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 137; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w zakresie udostępnienia skarżącemu kopii koperty, w której zawarty był wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sam wniosek został rozpoznany, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Chybiona jest argumentacja pełnomocnika skarżącego, że przedmiot skargi powinien być zakwalifikowany jako bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Żądanie skarżącego nie odnosi się do żadnego dokumentu urzędowego, ani żadnego innego przejawu działania organu władzy publicznej. Nie sposób racjonalnie przyjąć, że żądanie wydania koperty, w której przesłano do organu wniosek o udostępnienie informacji, również jest sprawą z zakresu dostępu do informacji publicznej. W pełni zasadne jest stanowisko Prezesa Sądu, że do wydania kopii koperty nie ma zastosowania art. 73 k.p.a., regulujący dostęp strony do akt postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza różne tryby postępowania. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno–technicznej. Jeżeli udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, konieczne jest wezwanie do ich uiszczenia, które stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wreszcie w przypadkach, wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną (odmowną lub o umorzeniu postępowania) i wówczas zobowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również dotyczące dostępu strony do akt postępowania. W rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2021 r., udostępniając żądaną informację. Czynność miała charakter materialno-techniczny, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały w ogóle zastosowania. Niewydanie żądanej przez skarżącego kopii koperty nie może być zatem kwalifikowane jako bezczynność organu w zakresie aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, gdyż takie postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Wydania koperty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób również zakwalifikować jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12). Wydanie kopii koperty, w której skarżący umieścił wniosek o udostepnienie informacji publicznej (uwzględniony przez organ) nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przede wszystkim ze względu na brak konstytutywnej cechy odniesienia do obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Nie sposób znaleźć żadnego przepisu w systemie prawa, z którego wynikałoby, że wydanie lub niewydanie koperty w tych okolicznościach może wiązać się z powstaniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego podmiotem jest skarżący czy też być źródłem powstania jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącego. Konkludując: żądane przez skarżącego działanie w postaci wydania kopii koperty nie ma formy żadnego aktu lub czynności, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji nie jest też dopuszczalna skarga na bezczynność Prezesa Sądu, która miała polegać na odmowie wydania takiej koperty. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zatem rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych, skarga nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu. O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 68). W odniesieniu do wniosku Prezesa Sądu o zasądzenie kosztów postępowania należy zwrócić uwagę, że przepisy obowiązujące w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie przewidują zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu w razie oddalenia skargi. Jedynym wyjątkiem jest orzekanie w tym przedmiocie w oparciu o zasadę zawinienia (art. 208 p.p.s.a.), jednak z oczywistych względów nie sposób w rozpoznawanej sprawie dopatrzeć się przesłanek świadczących o powstaniu po stronie organu kosztów wywołanych niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem skarżącej. Korzystanie ze środków ochrony prawnej przed sądem administracyjnym nie może być rozumiane jako tego rodzaju działanie.