II SAB/Lu 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Fundacji kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. (data wpływu skargi do organu administracji) F. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] r. W ocenie skarżącej bezczynność organu skutkuje naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2 Konstancji RP w z w z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art i ust, 1. art 6 ust. 1, art. 13 ust. 1. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku - którego celem nie było uzyskanie danych niezbędnych do wydania decyzji odmownej bądź decyzji o umorzeniu postępowania o jakich mowa w art. 16 ustaw o dostępie do informacji publicznej, skutkiem czego nie udzielono pełnej wnioskowanej informacji. Ze względu na powyższe zarzuty skarżąca zażądała stwierdzenia, że organ pozostaje w stanie bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia [...] r.; zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] złotych; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi F. wyjaśniła, że w dniu [...] r. przesłała pocztą elektroniczną na adres organu widniejący w Biuletynie Informacji Publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) podmiotu – podmiotów, z którymi gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2) umowy cywilnoprawnej bądź umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem - podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności organu administracji w okresie od [...] r. do dnia [...] r.; 4) wszystkich umów o prace dotyczących urzędników (funkcjonariuszy) publicznych zatrudnionych w tut. Urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę - nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w stosunku do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Skarżąca zażądała, aby informacje powyższe przesłać drogą elektroniczną, na adres [...].pl. [...] o jakiej mowa w pkt. 2.3,4 powinny być przesłane w postaci skanów dokumentów (ich pełnej treści). Jedna wiadomość nie powinna mieć więcej niż 20 MB. W przypadka większego rozmiaru plików wnioskowano o wysłanie kilku wiadomości. W odpowiedzi na wniosek organ udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1-4. W przypadku punktu 5 uznał, że odpowiedź stanowić będzie informację przetworzoną i wezwał skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. Zdaniem organu wygenerowanie informacji wymagać będzie przejrzenia akt osobowych pracowników, analizy pism przyznających nagrodę, wytworzenia zbiorczej informacji z podaniem wysokości nagrody i uzasadnienia jej przyznania oraz sporządzenie listy pracowników, którzy otrzymali nagrody. F. stwierdziła, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskowano w punkcie piątym. Nie poinformował, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, ani, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź, iż nie jest w sianie udostępnić żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku - wskazując jednocześnie sposób bądź formę w jakiej informacja może być udostępniona. Nie poinformował też o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy jak i nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Powołując się na treść ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przytoczone w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że żądana w punkcie piątym wniosku informacja ma charakter publicznej, zaś Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie wskazał też jakiego rodzaju czynności i w jakim terminie Wójt powinien podjąć po wpłynięciu wniosku o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r., wysłanym drogą elektroniczną w dniu [...] r. organ udostępnił informację publiczną żądaną w pkt 1-4 wniosku oraz poinformował, że informacja publiczna żądana w pkt 5 ma charakter informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił jakie działania są konieczne do przetworzenia informacji i wezwał skarżącą do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej uzyskaniu w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwania. W dniu [...] r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym w pkt 5 wniosku. Decyzja została wysłana w dniu [...] r. na adres poczty elektronicznej wskazany w wniosku. Zdaniem organu Informacja publiczna, w zakresie pkt 1-4 została udostępniona w terminie 10 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Bezczynność może więc dotyczyć jedynie informacji żądanej w pkt 5. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt 5 została wydana w dniu [...] r. i doręczona skarżącej w dniu [...] r., a więc po upływie 70 dni liczonych od upływu 7-dniowego terminu wyznaczonego na wskazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Jednak w ocenie organu bezczynność nie miała charakteru rażącego. Mając na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony w terminie 14 dni, okres bezczynności wynosi 63 na dzień złożenia skargi. Uwzględnić należy jednak, że był on spowodowany brakiem współpracy ze skarżącą. Taka postawa może jedynie świadczyć, że żądana informacja nie była dla niej na tyle istotna i organ miał podstawy do uznania, iż rezygnuje ona z jej uzyskania, co oczywiście nie zwalniało z wydania decyzji. Poza tym bierność skarżącej w wykonaniu wezwania, w ocenie organu, może świadczyć, że nie tyle było ważne uzyskanie żądanej informacji co upływ terminu i możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Gdyby bowiem uzyskanie informacji publicznej było dla skarżącej istotne poczyniłaby starania by wyzkazać interes publiczny, co pozwoliłoby organowi taką informację udzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. W sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji sporu między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. W tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest zatem wyjaśnienie, czy wójt gminy jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła F. i której jej nie udostępniono, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej powoływana jako "u.d.i.p.". Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197 i 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10 - wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej. Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) dalej powoływana jako "u.s.g.", mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową zaś ustęp drugi tego przepisu stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z powołanego wyżej przepisu Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym wynik, że gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, której organy zaliczane są do władzy publicznej. Stosownie do unormowania art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy. Zatem wójt gminy będzie podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyli organem władzy publicznej. Bezsprzecznie więc Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Według art. 1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Na tle tego przepisu w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak się przyjmuje informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Chodzi tu przy tym o wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji organu i jakiej sprawy dotyczą. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym m.in. o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście żądanie w punkcie piątym wniosku informacji w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę, jej wysokości oraz informacji o osiągnięciach w pracy zawodowej stanowiącej podstawę jej przyznania stanowić będzie żądanie udostępnienia informacji publicznej. Będzie to bowiem informacja dotycząca dysponowania majątkiem publicznym i przesłanek jego rozdysponowania. Z tych samych powodów charakter informacji publicznej, w stosunku do osób pełniących funkcję publiczną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ma żądanie udostępnienia wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy) publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w B.. Ze względu na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwszy u.d.i.p. stanowiącego, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć charakter informacji publicznej mają decyzje o warunkach zabudowy wydane przez Wójta w okresie od stycznia 2016 roku do dnia [...] r. Taki sam charakter mają też informacje dotyczące podmiotów, z którymi gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci oraz zawartych z nimi umów. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. do zadań własnych gminy należy utrzymania czystości i porządku oraz wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Ponadto zawarcie tego rodzaju umów pociąga za sobą skutki finansowe dla gminy, co wiąże się z dysponowaniem majątkiem publicznym. Okoliczność ta w świetle brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. również przesądza o tym, że informacje dotyczące podmiotów, z którymi gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci oraz zawartych z nimi umów stanowią informację publiczną. Wszelkie zatem informacje udostępnienia których zażądała skarżąca we wniosku z dnia [...] r. mają charakter informacji publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno –technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Bezsporne w sprawie jest to, że odpowiedzi na pytania od pierwszego do czwartego organ udzielił w dniu [...] r. Odpowiedź udzielona została w sposób i w formie, której żądała strona. Tym samym w przypadku informacji wynikających z punktów od pierwszego do czwartego informacja publiczna została udzielona w ustawowym terminie (od wpłynięcia wniosku do udzielenia informacji minęło 10 dni). W tym przypadku nie można mówić więc o bezczynności organu. Ta zachodzi jednak w przypadku odpowiedzi na pytanie piąte. Bowiem od wpłynięcia wniosku do wydania decyzji minęło ponad 70 dni (wniosek wpłynął do organu w dniu [...] r. a decyzja wydana została w dniu [...].). Przy czym, jak była już o tym mowa wyżej, dla oceny tego, czy bezczynność miała miejsce bez znaczenia są powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana w ustawowym terminie. Mając na uwadze zwłokę Wójta w podjęciu działań dotyczących punktu piątego wniosku Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), w punkcie drugim wyroku stwierdził, że Wójt Gminy pozostawał w bezczynności. Ze względu jednak na to, że skarżąca uzyskała informację publiczną żądaną w punktach od pierwszego do czwartego wniosku, zaś w przypadku informacji udostępnienia których żądała w punkcie piątym wydana została decyzji odmawiająca ich udostępnienia, brak jest podstaw do zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku z dnia [...] r. Przed rozpoznaniem skargi organ rozpoznał bowiem wniosek o udzielenie informacji publicznej, udzielając w części żądanych informacji, zaś w pozostałej części odmawiając ich udzielenia w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...]. , w której zawarto pouczenie możliwości jej zaskarżenia. Z tego powodu Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r., o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Organ udzielił bowiem skarżącemu informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na cztery pytania wniosku w ustawowym terminie. Nawet nie udzielenie w tym terminie informacji publicznej związanej z zapytaniem piątym wniosku nie było wynikiem lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz błędnym przeświadczeniem o konieczności oczekiwania na wykazanie przez skarżącą szczególnego interesu publicznego. Dlatego działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Sąd nie uznał również za stosowe wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie zważyć trzeba, że w terminie udzielono odpowiedzi na większość pytań, trudno także dopatrzeć się po stronie organu szczególnej niechęci do uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ze zmianami ).