II SAB/Lu 34/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2023 r.; II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 sierpnia 2023 r. J. M. przesłał z adresu poczty elektronicznej wniosek skierowany do Prezydenta Miasta, żądając udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie statusu i numerów dróg bocznych dochodzących do ul. [...] na odcinku pomiędzy al. [...] a ul. [...] w L. oraz przesłanie lub udostępnienie projektów organizacji ruchu dla tych dróg bocznych. W dniu 15 września 2023 r. Prezydent Miasta wystosował odpowiedź na te pytania i za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłał ją skarżącemu. W zakresie pytania o status i numery dróg bocznych dochodzących do ul. [...] na odcinku pomiędzy al. [...] a ul. [...] w L. organ odesłał wnioskodawcę do wykazu dróg publikowanego na oficjalnej stronie internetowej Zarządu Dróg i Mostów w L., zaś odnośnie do wniosku o przesłanie lub udostępnienie projektów organizacji ruchu dla tych dróg bocznych organ poinformował wnioskodawcę o możliwości wglądu w te projekty w siedzibie Wydziału Zarządzania Ruchem Drogowym i Mobilnością, po uprzednim umówieniu wizyty. W dniu 25 lutego 2024 r. do Prezydenta Miasta za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznych żądanych we wniosku z 17 sierpnia 2023 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne zastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący zażądał zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 17 sierpnia 2023 r. w zakresie informacji na temat statusu oraz ewentualnie numerów dróg bocznych dochodzących do ul. [...] na odcinku pomiędzy al. [...] a ul. [...] w L. oraz udostępnienia projektów organizacji ruchu dla tych dróg bocznych, a także zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że termin udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 31 sierpnia 2023 r. W tym terminie nie otrzymał od Prezydenta Miasta żadnej odpowiedzi. Skarżący wskazał, że wprawdzie 15 września 2023 r. otrzymał od organu pismo, jednak jego treść nie stanowiła załatwienia wniosku zgodnie z przepisami. Odesłanie do wykazu dróg publikowanego przez ZDiM w L. nie stanowi odpowiedzi na pytanie o status i numery konkretnych trzech dróg bocznych, bo tyle ich jest na odcinku wskazanym we wniosku, zaś w części dotyczącej przesłania lub udostępnienia projektów organizacji ruchu organ nie odniósł się do wniosku o przesłanie projektów, wskazując jedynie możliwość wglądu w projekty w siedzibie Wydziału Zarządzania Ruchem Drogowym i Mobilnością. Nie wykazał, z jakich przyczyn nie przesłał tej dokumentacji tą samą drogą, jaką wniosek został złożony do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że termin na udostępnienie informacji upłynął 31 sierpnia 2023 r., a zatem organ pozostawał w bezczynności 15 dni, jednak, biorąc pod uwagę nieznaczne opóźnienie w jego realizacji, a także treść udzielonej odpowiedzi organ, nie uznał zasadności złożonej skargi. W zakresie informacji dotyczącej statusu i numerów dróg bocznych organ podniósł, że poinformował o istnieniu wykazu dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta L., który jest opublikowany na ogólnodostępnej stronie internetowej Zarządu Dróg i Mostów w L. [...]). Wykaz dróg publicznych na terenie miasta L. jest na bieżąco aktualizowany, zawiera wykaz dróg publicznych z wyszczególnieniem kategorii drogi (gminna, powiatowa, wojewódzka, krajowa), jej przebiegu oraz numeru, a zatem zawiera wszystkie informacje, których udostępnienia żądał skarżący. Organ wyjaśnił ponadto, że dane, o których udostępnienie skarżący wnioskował, są upublicznione w urządzeniu ogólnodostępnym, a także w formacie dostępnym cyfrowo w rozumieniu art. 5 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1440). Ponadto organ zauważył, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku. Odnośnie do wniosku o "przesłanie lub udostępnienie projektów organizacji ruchu dla dróg bocznych", organ wyjaśnił, że poinformował o możliwości wglądu w te projekty w jego siedzibie. Zdaniem organu, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji. Tymczasem skarżący, żądając "przesłania lub udostępnienia" (projektów organizacji ruchu) nie wskazał ani sposobu, ani formy udostępnienia informacji publicznej. Jeśli wnioskodawca ogólnikowo wnosi o "udostępnienie" dokumentów, to pisemna informacja organu o możliwości zapoznania się z dokumentami w jego siedzibie mieści się w pojęciu ich udostępnienia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie, w myśl § 1a tego przepisu, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udostępnił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, które niewątpliwie mają status informacji publicznych. Zagadnienia te były wielokrotnie przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach ze skarg wnoszonych przez J. M., stąd nie ma potrzeby ponownie przytaczać tych ugruntowanych poglądów (zob. zamiast wielu: wyroki WSA w Lublinie z: 29 listopada 2022 r., II SAB/Lu 122/22 oraz 11 października 2022 r., II SAB/Lu 87/22). Należy jedynie skonstatować, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informacje publiczne, gdyż dotyczą spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez prezydenta miasta zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Prezydent Miasta nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu stronie skarżącej żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. W związku z tym, że wniosek został skierowany do organu w dniu 17 sierpnia 2023 r., to termin na jego załatwienie upływał 31 sierpnia 2023 r. Skoro organ wystosował odpowiedź dopiero w dniu 15 września 2023 r., to oznacza, że pozostawał w bezczynności i w tym zakresie skarga jest zasadna. W ocenie Sądu poinformowanie skarżącego przez organ o wykazie dróg publicznych zlokalizowanych na terenie Miasta L., który jest opublikowany na oficjalnej stronie internetowej Zarządu Dróg i Mostów w L., czyni zadość żądaniu skarżącego. Strona ta stanowi miejsce publikacji informacji publicznych będących w posiadaniu organu, a konkretnie podległej mu jednostki organizacyjnej. Na mocy art. 8 ust. 1 u.d.i.p. utworzono urzędowy publikator teleinformatyczny - Biuletyn Informacji Publicznej - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Publikator ten służyć ma realizacji zasad udostępniania informacji publicznych, tj. powszechności, szybkości, nieograniczonego czasem i miejscem udostępnienia (por. P. Fajgielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 80–81). Tym samym celom służy strona internetowa Zarządu Dróg i Mostów w L., do której odesłał skarżącego organ. Znajdują się na niej wszystkie informacje o działaniach Zarządu – kierownictwie, zdaniach i strukturze, zamieszczony jest tam wykaz dróg publicznych i wewnętrznych na terenie Miasta L. i dane kontaktowe jednostki. Ponadto pomiędzy stroną w BIP a stroną Zarządu istnieje bezpośrednie powiązanie. Jak wynika ze strony internetowej Zarządu Dróg i Mostów w L., strona ta jest elementem Biuletynu Jednostek Organizacyjnych Miasta L., o czym świadczy widniejące na tej stronie logo BIP, stanowiące element identyfikacji wizualnej przynależności do Biuletynu Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wnioskowanej przez stronę nastąpiło więc w sposób zgodny z przepisami ustawy. Analogiczne poglądy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2023 r., III OSK 1561/22 oraz w wyroku z 11 lipca 2023 r., III OSK 979/22. Mając to na uwadze, odesłanie wnioskodawcy do oficjalnej strony internetowej Zarządu Dróg i Mostów w L., na której znajduje się aktualizowany na bieżąco wykaz wszystkich dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych na terenie Miasta L., w tym kategorie i numery dróg wskazanych przez skarżącego we wniosku, i która pełni tę samą rolę, co strona BIP Zarządu, stanowi wykonanie obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z tych względów Sąd uznał, że odpowiedź organu z 15 września 2023 r. stanowi wprawdzie spóźnione, ale jednak wywiązanie się przez organ z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Odnosząc się natomiast do żądania "przesłania lub udostępnienia projektów organizacji ruchu dla tych dróg bocznych", to należy podkreślić, że kluczową kwestię stanowi jego sformułowanie. Skarżący zażądał bowiem "przesłania lub udostępnienia projektów", pozostawiając organowi alternatywę w zakresie formy załatwienia wniosku. Z uwagi na fakt, że to wnioskodawca ma obowiązek wskazać formę, w jakiej oczekuje udostępnienia mu informacji publicznej, o którą się ubiega, nie jest możliwe narzucenie mu formy realizacji jego prawa (J. Wyporska-Frankiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 14, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Lex/el. 2023; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 14, pkt 5, Lex/el. 2016, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Wnioskodawca powinien jednak pamiętać o konieczności dokładnego, niebudzącego wątpliwości, wskazania, w jakiej formie oczekuje udostępnienia mu wnioskowanej informacji. Niemniej jednak, gdy wnioskodawca określa formę udostępnienia informacji w sposób ogólny, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie ("przesłanie lub udostępnienie"), to należy dopuścić możliwość, w której podmiot zobowiązany ograniczy się wyłącznie do poinformowania wnioskodawcy o tym, że żądane przez niego informacje znajdują się w jego siedzibie (K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej jako kategoria ochrony interesu prawnego jednostki na przykładzie wybranych uregulowań dotyczących publicznoprawnych ograniczeń sfery prawa własności jednostki, PPP 2015/4, s. 49–50; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 14, pkt 5, Lex/el. 2016; wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2011 r., II SAB/Wa 338/10429). W judykaturze wskazuje się, że brak określenia formy czy sposobu udostępnienia informacji publicznej w treści samego wniosku nie stanowi braku uniemożliwiającego jego rozpoznanie – przy czym w takim przypadku podmiot zobowiązany ma swobodę w wyborze formy czy sposobu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zatem jeśli wnioskodawca sam nie określił, w jaki sposób i w jakiej formie chce uzyskać informację publiczną, "to każde działanie, skutkiem którego następuje przekazanie informacji, uznać należy za wypełniające obowiązek udostępnienia informacji publicznej" (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2020 r., IV SAB/Wr 421/20, LEX nr 3298461). W związku z powyższym Sąd, uznając, że organ wprawdzie po terminie, ale wywiązał się z obowiązku udostępnienia skarżącemu informacji publicznych objętych wnioskiem z 17 sierpnia 2023 r., umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do udostepnienia tych informacji (punkt I sentencji wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanki z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uczynił zadość żądaniu wnioskodawcy, a jego opóźnienie w realizacji tego żądania nie było znaczne (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmowały wpis od skargi w wysokości 100 zł (punkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.