II SAB/Lu 351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie usług opiekuńczych stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 30 lipca 2014 r. T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Wójta Gminy – skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku ("skargi") skarżącej z dnia 25 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu – 27 sierpnia 2012 r.) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy przyznania usług opiekuńczych (zakończonej w pierwszej instancji decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]). Skarżąca zaznaczyła że złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie zażalenie z dnia 3 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Wójta Gminy – wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu przedmiotowej skargi T. W. z dnia 27 sierpnia 2012 r., dotyczącej ww. decyzji, zakwalifikował ją jako "uwagę, informację wnioskodawczyni", którą pozostawił bez rozpatrzenia. W dniu 17 grudnia 2012 r. do organu wpłynęło jednak wezwanie T. W. do przekazania przedmiotowi skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Równocześnie pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. Kolegium zwróciło się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przekazanie dokumentacji w związku z zażaleniem T. W. dotyczącej przedmiotowej skargi. Ośrodek udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 stycznia 2013 r., nr [...] W dniu 21 stycznia 2013 r. organ I instancji otrzymał natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], uznające zażalenie T. W. za nieuzasadnione. W dniu 4 kwietnia 2013 r. do siedziby organu I instancji wpłynął nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 marca 2013r . sygn. akt II SAB/Lu 15/13, zobowiązujący Wójta Gminy do rozpoznania przedmiotowej skargi z dnia 27 sierpnia 2012 r. W związku z powyższym Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystosował do T. W. pismo z dnia 15 kwietnia 2013 r., którym wezwał ją do sprecyzowania wniosku zawartego w skardze z dnia 27 sierpnia 2012 r., pod rygorem pozostawienie pisma bez rozpoznania. W dniu 17 kwietnia 2013 r. T. W. odmówiła jednak przyjęcia przedmiotowej korespondencji. W tej sytuacji organ w dniu 26 kwietnia 2013 r. wydał pismo nr [...] o pozostawieniu skargi bez rozpoznania. Również podczas próby doręczenia tego pisma, co miało miejsce w dniu 29 kwietnia 2013 r., skarżąca odmówiła przyjęcia przesyłki. Natomiast po otrzymaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. odpisu prawomocnego wyroku zapadłego w sprawie II SAB/Lu 15/13, Ośrodek Pomocy Społecznej wraz z pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Nr [...] przesłał przedmiotową skargę T. W. do Samorządowego Kolegium Samorządowego w L., które w dniu 27 maja 2014 r. wydało postanowienie nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2014r. Nr [...] Kolegium utrzymało ww. postanowienie w mocy. Końcowo organ podniósł, że T. W. wraz z mężem Z. W. składa codziennie pisma różnego rodzaju. Ich zachowanie nastawione jest nie na uzyskanie odpowiedniej pomocy, lecz na dezorganizację i utrudnianie pracy Ośrodka Pomocy Społecznej. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 sierpnia 2014 r. skarga T. W. w zakresie dotyczącym bezczynności Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Lu 350/14, a następnie odrzucona postanowieniem z dnia 1 października 2014 r., jako dotycząca sprawy, która pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona (Sąd odwołał się w tym względzie do wyroku zapadłego w sprawie II SAB/Lu 15/13). W części zaś dotyczącej przewlekłości postępowania Wójta Gminy skarga T. W. (będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie) została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Lu 351/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie T. W. przedmiotem skargi uczyniła przewlekłość postępowania Wójta Gminy w sprawie jej wniosku z dnia 25 sierpnia 2012 r. (data wpływu – 27 sierpnia 2012 r.), dotyczącego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania usług opiekuńczych. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że jest ona dopuszczalna. Bezspornym bowiem pozostaje, że skarżąca przed jej wniesieniem - zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpała środki zaskarżenia służce jej w administracyjnym toku instancji, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. – na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") - zażalenie z dnia 13 grudnia 2012 r. Ponadto stwierdzić należy, że odmiennie niż w przypadku zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Lu 350/14 skargi na bezczynność Wójta Gminy, brak jest podstaw do uznania rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłość postępowania tego organu za niedopuszczalną z powodu określonego w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (res iudicata), z uwagi na wydany przez tut. Sąd na skutek skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy wyrok z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 15/13. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie, w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ma obowiązek zbadania również kwestii przewlekłości postępowania jedynie wówczas, gdy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania zostanie w skardze dodatkowo podniesiony (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). W skardze rozpoznanej ww. wyrokiem – jak wynika z jego uzasadnienia – zarzut przewlekłości nie został natomiast podniesiony, przez co Sąd nie badał wówczas tej kwestii. Stąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, wcześniejsze rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność Wójta Gminy nie stanowiło przeszkody do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tego organu. W kontekście powyższego, przechodząc już do merytorycznej oceny skargi, wyjaśnić ponadto należy, że pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności - jakkolwiek stany te w pewnych sytuacjach mogą się wzajemnie pokrywać, występując równocześnie – zostały jednak przez ustawodawcę wyodrębnione zarówno w art. 37 k.p.a., jak i w przepisach p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei przewlekłość postępowania, będąca kwalifikowaną formą bezczynności, obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza zarzut skarżącej, iż Wójt Gminy (a dokładnie rzecz ujmując – działający z jego upoważnienia Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem (skargą) z dnia 27 sierpnia 2012 r. (oznaczonym datą 25 sierpnia 2012 r.), działał w sposób przewlekły. Przede wszystkim podnieść należy, że treść przedmiotowego wniosku jednoznacznie wskazywała, iż stanowi on żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Wniosek ten w istocie bowiem skupiał się jedynie na kwestionowaniu udziału w tym postępowaniu wskazanych pracownic Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a zatem odwoływał się do podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, iż treść przedmiotowego wniosku była niejednoznaczna co do zawartego w nim żądania, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie eliminowało już wezwanie skarżącej z dnia 13 grudnia 2012 r. (przekazane do OPS w [...] w dniu 17 grudnia 2012 r. – k. 6 akt adm.), w którym strona wprost powołała się na powyższy przepis, jako podstawę prawną jej wniosku. Niemniej jednak organ I instancji przedmiotowy wniosek początkowo, bez wcześniejszego wezwania strony do jego sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpatrzenia, uznając go za "uwagę, informację wnioskodawczyni", niemającą charakteru wniosku procesowego. Z kolei po otrzymaniu wyroku zapadłego w sprawie II SAB/Lu 15/13, w którym opisane wyżej działanie organu I instancji zostało zakwestionowane, organ – pomimo, że przedmiotowy wniosek został już sprecyzowany w wezwaniu z dnia 13 grudnia 2013 r., wezwał skarżącą do jego ponownego sprecyzowania poprzez wskazanie, czy stanowi on żądanie wznowienia postępowania, uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., czy też stwierdzenia nieważności decyzji (pismo z dnia 15 kwietnia 2103 r. – k. 11 akt adm.). W ocenie Sądu wobec treści wezwania z dnia 13 grudnia 2013 r., podjęta przez organ po otrzymaniu odpisu wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 15/13 czynność była całkowicie bezcelowa. W konsekwencji nieuzasadnione było również ponowne pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia, dokonane pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ostatecznie przedmiotowy wniosek został przez organ I instancji prawidłowo potraktowany dopiero w dniu 26 czerwca 2013 r., kiedy to Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przekazał go zgodnie z właściwością - jako wniosek o wznowienie postępowania - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L.. Nie sposób jednak nie zauważyć, że czynność ta została podjęta po niemal 10 miesiącach od złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku, a wszelkie poprzedzające ją działania organu miały charakter zbędny i skutkowały nieuzasadnionym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Świadczy to jednoznacznie o przewlekłości postępowania organu I instancji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw, by owej przewlekłości przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przede wszystkim przemawia fakt, iż opieszałość organu pozostawała bez wpływu na sytuację prawną skarżącej. Jej wniosek – w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa – spotkałby się bowiem z odmową wznowienia postępowania z uwagi na toczące się w tej samej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne (sygn. akt. II SA/Lu 835/12), ewentualnie wznowione postępowanie musiałoby zostać zawieszone do czasu wydania przez Sąd w ww. sprawie prawomocnego orzeczenia. Ponadto nie sposób pominąć okoliczności, iż organ ostatecznie samodzielnie wyeliminował swój błąd i w dniu 26 czerwca 2013 r. nadał przedmiotowemu wnioskowi właściwy bieg. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z uwagi na załatwienie przedmiotowego wniosku skarżącej w przedmiocie wznowienia postępowania przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie, Sąd odstąpił w swym orzeczeniu od ponownego zobowiązania organu do jego załatwienia. W tej sytuacji orzeczenie w tym zakresie byłoby bowiem bezcelowe. W konsekwencji Sąd ograniczył się jedynie do oceny charakteru działania Wójta Gminy w przedmiotowej sprawie.