II SAB/Lu 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. D. Spółkę Akcyjną do załatwienia wniosku L. S. z dnia 3 marca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. D. Spółki Akcyjnej na rzecz L. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania L. S. wniósł skargę na bezczynność X S.A. w L., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Skarżący wskazał, że przedmiotowym wnioskiem wystąpił do X S.A. w L. o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego i podłączenia pod napięcie), umów oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy oraz eksploatacji, konserwacji i usuwania awarii napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz stacji transformatorowej usytuowanej na będącej jego własnością działce nr [...], położonej w miejscowości O., jak również załączników do tych decyzji i umów, w tym map przebiegu przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości. Zażądał ponadto odpowiedzi na wyartykułowane we wniosku pytania, dotyczące okoliczności budowy, przebudowy, modernizacji, eksploatacji i konserwacji tych urządzeń. Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę X S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podniosła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Spółki, skarżący mógłby uzyskać żądane dokumenty w trybie art. 73 § 1 k.p.a., co wyłącza stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała również, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. W ocenie Spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna, zatem wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w sytuacji, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...].pdf). Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem X S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu X S.A. w L. Ponadto przedmiotowa spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.). X S.A. w L. należy zatem do grona podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada tej informacji albo uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej na podstawie art. 23 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). We wniosku z dnia [...] marca 2014 r. skarżący wystąpił do X S.A. w L. o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych, protokołów (w tym odbioru technicznego i podłączenia pod napięcie), umów oraz oświadczeń właścicieli nieruchomości dotyczących ograniczenia własności, lokalizacji, budowy oraz eksploatacji, konserwacji i usuwania awarii napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz stacji transformatorowej na będącej jego własnością działce nr [...], położonej w miejscowości O., jak również załączników do tych decyzji i umów, w tym map przebiegu przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości. Zażądał ponadto odpowiedzi na wyartykułowane we wniosku pytania, dotyczące okoliczności budowy, przebudowy, modernizacji, eksploatacji i konserwacji tych urządzeń. Skarżący domagał się zatem niewątpliwie udostępnienia "treści i postaci dokumentów urzędowych", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy. Niezasadne jest również stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w odpowiedzi na skargę, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej zwanej ustawą), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powołanej ustawy). Wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy zatem wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Ponadto, odmawiając udzielenia informacji z tego powodu, spółka powinna była dokonać tego w formie decyzji (art. 17 ust. 1 ustawy), czego nie uczyniła. Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja przedstawiona przez Spółkę, że żądane kopie decyzji administracyjnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych na działce będącej własnością skarżącego może on uzyskać w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby mu dostęp do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto ograniczenie możliwości uzyskania żądanych przez wnioskodawcę informacji jedynie do trybu kodeksowego w sposób nieuzasadniony stawiałoby go w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania tej informacji od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ponadto podnoszona przez Spółkę ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie przedmiotowych dokumentów, w tym decyzji, do organu, który je wydał, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do spółki X, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, powinna była udzielić żądanej informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, czego nie uczyniła, dopuszczając się bezczynności. Gdyby natomiast Spółka, posiadając żądane informacje, nie miała możliwości udostępnienia ich w sposób wskazany we wniosku, powinna była powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego również zaniechała. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał X S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy, lecz błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.