II SAB/Lu 361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o pow. 599 (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) metrów kwadratowych położoną w L. przy ulicy O. obecnie K ; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Z.S. kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 24 maja 2013r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność, sprecyzowaną następnie jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta wznowionego postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011r. postępowania w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji tego organu z dnia .... ustalającej dla Z. S., H. S., K. S., S. S., D. S., K. S. i R. S. odszkodowanie za nieruchomość o pow. 599 m2, położoną w L. przy ul. K. (dawniej O.), wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia ...1959r. oznaczoną w dacie wywłaszczenia nr ... w łącznej kwocie ...zł. Wznowienie nastąpiło na wniosek Z. S., H. S., K. S., S. S., D. S., K. S. i R. S., którzy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był wadliwy, co stwierdziła Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. S. wskazał, że niemal miesiąc po wszczęciu postępowania pismem z dnia 15 września 2011r. Prezydent Miasta poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że zlecono wykonanie operatu szacunkowego biegłemu i wyznaczono termin rozpoznania sprawy na 30 listopada 2011r. Z uwagi na to, że biegłym okazała się ta sama osoba, która sporządziła poprzedni operat tj. J. S., postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012r. organ wyłączył tę rzeczoznawczynię od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 84 § 2 kpa. Skarżący wyjaśnił następnie, że w okresie od stycznia do kwietnia 2013r. Prezydent Miasta podejmował nieudolne próby uzyskania operatu szacunkowego. W dniu 9 maja 2012r. ogłosił mianowicie przetarg na wykonanie operatu, jednak ze względu na zbyt krótki wyznaczony termin (do 17 maja 2012r.) nie wpłynęła żadna oferta; drugi przetarg ogłoszono w dniu 19 czerwca 2012r., ale i on okazał się bezskuteczny ze względu na zbyt krótki okres składania ofert. W kolejnych miesiącach Prezydent Miasta nie podejmował żadnych czynności, argumentując to brakiem środków finansowych. Z uwagi na to, że pismem z dnia 30 listopada 2012r. organ I instancji wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2012r., pełnomocnik wnioskodawców wniósł zażalenie na bezczynność tego organu. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012r. Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2013r. Mimo iż postanowienie to doręczono Prezydentowi w dniu 7 listopada 2012r., organ ten ogłosił kolejny przetarg na wykonanie operatu dopiero w dniu 29 stycznia 2013r., a więc na 2 dni przed końcem terminu wyznaczonego przez Wojewodę. W związku z ogłoszeniem przetargu, pismem z dnia 30 stycznia 2013r. Prezydent Miasta zwrócił się do Wojewody o przedłużenie terminu załatwienia sprawy określonego w postanowieniu z dnia 6 listopada 2012r. i wyznaczenie nowego terminu na 30 kwietnia 2013r., a Wojewoda uwzględnił wniosek. Z uwagi na brak ofert, pismem z dnia 22 kwietnia 2013r. Prezydent ponownie zwrócił się do Wojewody o przedłużenie terminu załatwienia sprawy, co zostało uwzględnione i wyznaczono nowy termin do dnia 31 maja 2013r. Zdaniem skarżącego, kolejne przedłużenie terminu przez Wojewodę na prośbę Prezydenta Miasta było niedopuszczalne, gdyż wyznaczenie dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia następuje wyłącznie w razie uwzględnienia przez ten organ zażalenia na bezczynność organu I instancji wniesionego przez stronę; organ I instancji nie był więc uprawniony samodzielnie domagać się od organu wyższego stopnia przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W przekonaniu skarżącego, sporządzenie operatu szacunkowego stanowi usługę powszechnie dostępną, dlatego procedura wyłonienia rzeczoznawcy trwająca ponad półtora roku (do wniesienia skargi do Sądu) była nieuzasadniona. W konsekwencji postępowanie Prezydenta Miasta było przewlekłe, a przewlekłość ta miała rażący charakter. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie pozostawał bezczynny i nie można mu zarzucić przewlekłego prowadzenia sprawy, ponieważ podejmował czynności związane z wyłonieniem w trybie ustawy o zamówieniach publicznych rzeczoznawcy, który sporządzi nowy operat, a o czynnościach tych, a także o wyznaczaniu kolejnych terminów załatwienia sprawy informował na piśmie pełnomocnika stron. Organ ponadto podejmował rozmaite czynności zmierzające do ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości przed i po wywłaszczeniu nieruchomości i ewentualnych nakładów, co wynikało z konieczności uwzględnienia zarzutów sformułowanych przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 29 kwietnia 2011r., iż w poprzedniej wycenie nie wzięto pod uwagę ewentualnych nakładów poczynionych na usunięcie z przedmiotowej nieruchomości gruzów po zburzonych w czasie wojny obiektów. Organ badał więc dokumenty znajdujące się w Archiwum Państwowym w L., poszukiwał dokumentów dotyczących budowy domu towarowego PDT w L. (m.in. w archiwum EMIKS w L.), analizował dokumenty znajdujące się w posiadaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków, prowadził rozmowy z kierownikiem budowy PDT, poszukiwał zdjęć lotniczych wywłaszczonych nieruchomości – działania te były podejmowane równolegle do czynności zmierzających do udzielenia zamówienia publicznego polegającego na sporządzeniu operatu szacunkowego. Organ wskazał, że po wyłączeniu postanowieniem z dnia 12 stycznia 2013r. ze sprawy biegłego rzeczoznawcy majątkowego – J. S., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 marca 2012r. Ze względu na konieczność zgromadzenia odpowiednich środków finansowych niezbędnych do wszczęcia procedury o udzielenie zamówienia publicznego organ pismem z dnia 30 marca 2012r. ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 maja 2012r., informując o tym strony i wyjaśniając, że w dniu 29 marca 2012r. zatwierdził skład komisji przetargowej. W dniu 10 kwietnia 2012r. pełnomocnik wnioskodawców złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji, jednak postanowieniem z dnia 25 maja 2012r. Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione. W międzyczasie organ I instancji ogłosił w dniu 9 maja 2012r. przetarg nieograniczony, jednak z uwagi na to, że nie wpłynęła żadna oferta organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2012r. W dniu 19 czerwca 2012r. ponownie ogłoszono przetarg, ale również nie wpłynęła żadna oferta, dlatego organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2012r. Z uwagi na brak środków finansowych na pokrycie kosztów kolejnego przetargu organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2012r. Na skutek zażalenia na bezczynność, Wojewoda postanowieniem z dnia 6 listopada 2012r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2013r. Z uwagi na brak ofert w ogłaszanych przez organ przetargach, organ rozważał również możliwość zastosowania trybu zapytania o cenę. W tym celu kontaktował się w członkami Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, jednak Biuro Zamówień Publicznych odrzuciło ten sposób wyłonienia wykonawcy operatu z uwagi na art. 70 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. W związku z powyższym organ I instancji ogłosił w dniu 29 stycznia 2013r. kolejny przetarg nieograniczony, a następnie pismem z dnia 30 stycznia 2013r. zwrócił się do Wojewody o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 6 listopada 2012r., a Wojewoda wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 kwietnia 2013r. W wyniku tego przetargu został wyłoniony wykonawca operatu, a w dniu 25 lutego 2013r. została z rzeczoznawcą zawarta stosowna umowa określająca terminem jej wykonania 40 dni. Rzeczoznawca złożył operat w dniu 8 kwietnia 2013r., jednak organ I instancji wezwał biegłego do usunięcia wskazanych uchybień, co dodatkowo przedłużyło postępowanie. Organ I instancji zmuszony był zatem ponownie zwrócić się do Wojewody o przedłużenie zakreślonego poprzednio terminu na załatwienie sprawy i Wojewoda pismem z dnia 24 kwietnia 2013r. przedłużył termin do dnia 31 maja 2013r. Pismem z dnia 6 maja 2013r. rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów organu I instancji, jednak organ wobec dalszych wątpliwości zwrócił się pismem z dnia 15 maja 2013r. do Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny tego operatu. W związku z powyższym, pismem z dnia 24 maja 2013r. organ ponownie zwrócił się do Wojewody o przedłużenie terminu załatwienia sprawy i pismem z dnia 18 czerwca 2013r. Wojewoda wyznaczył nowy termin na dzień 31 sierpnia 2013r. W dniu 22 października 2013r. Prezydent Miasta wydał decyzję, którą uchylił ostateczną decyzję własną z dnia .... i ustalił na rzecz Z. S., H. S., K. S., S. S., D. S., K. S. i R. S. odszkodowanie za nieruchomość o pow. 599 m2, położoną w L. przy ul. K. (dawniej O. - w łącznej kwocie ...zł. W tej sytuacji, zdaniem Prezydenta Miasta, nie można postawić mu zarzutu bezczynności czy przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość organów. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie dokonuje czynności procesowych, ale w sposób nieefektywny bądź pozorny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 70). Przewlekłość postępowania to kwalifikowana forma bezczynności, która obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (§ 3). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezawinionych od organu (§ 5). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 17 sierpnia 2011r., natomiast decyzja została wydana przez ten organ dopiero w dniu .... października 2013r., a więc po ponad dwóch latach. W toku postępowania organ podejmował czynności ze znacznymi, nieuzasadnionymi opóźnieniami, trwającymi dłużej niż przewidziane w powołanych wyżej przepisach ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Przede wszystkim organ z rażącym naruszeniem przepisu art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zlecił sporządzenie operatu szacunkowego – niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy – biegłej rzeczoznawczyni podlegającej wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu, ze względu na to, że biegła ta (J. S.) była autorem operatu szacunkowego sporządzonego w poprzednim postępowaniu i operat ten, jako główny dowód w sprawie został negatywnie oceniony przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wyłączenie tej biegłej nastąpiło dopiero postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012r., co wydłużyło - z przyczyn zawinionych przez organ - postępowanie o ponad pół roku. Z nieusprawiedliwionych powodów organ zwlekał następnie niemal cztery miesiące z ogłoszeniem pierwszego przetargu (9 maja 2012r.) w celu wyłonienia nowego biegłego rzeczoznawcy i ponad pół roku od ogłoszeniu drugiego bezskutecznego przetargu w dniu 19 czerwca 2012r. do ogłoszenia trzeciego przetargu w dniu 29 stycznia 2013r., pomimo tego, iż postanowieniem z dnia 6 listopada 2012r. Wojewoda uwzględnił zażalenie na bezczynność i wyznaczył Prezydentowi Miasta termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2013r. Również z nieuzasadnionych powodów organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie dopiero w dniu 22 października 2013r. tj. ponad dwa miesiące od kolejnego wyznaczonego przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy tj. 31 sierpnia 2013r. Przewlekłości prowadzonego przez Prezydenta Miasta postępowania nie usprawiedliwiają wskazywane przez niego w odpowiedzi na skargę okoliczności. W szczególności brak środków finansowych na przeprowadzenie przetargów nie uzasadnia tak znacznych opóźnień w postępowaniu. Zorganizowanie przetargu nie należy do szczególnego rodzaju czynności wykonywanych przez organy administracji publicznej, których nie dałoby się uwzględnić w planowanych przez organ niezbędnych wydatkach. Brak odpowiednich funduszy na ten cel nie należy zatem do niezależnych od organu przeszkód w zachowaniu terminów, o których mowa w art. 35 kpa. Również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości przed i po wywłaszczeniu oraz ewentualnych nakładów, która wynikała z zarzutów wskazanych przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 29 kwietnia 2011r. negatywnie oceniającej operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji z dnia ... ustalającej odszkodowanie – nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej tak znaczne opóźnienie w zakończeniu postępowania. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, prowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające ograniczało się do poszukiwania i analizy dokumentów (znajdujących się w Archiwum Państwowym, dotyczących budowy domu towarowego PDT, znajdujących się w posiadaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków, zdjęć lotniczych wywłaszczonych nieruchomości), a także rozmów z kierownikiem budowy PDT, co nie należało do czynności skomplikowanych i nie wymagało tak znacznego czasu. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 25 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 35 kpa. Z powodu nieusprawiedliwionej opieszałości organu decyzja administracyjna została wydana ponad dwa lata od dnia wszczęcia postępowania, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Z tych względów Sąd – mając na uwadze, że organ wydał decyzje z dnia .....października 2013r. - na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta z rażącym naruszeniem prawa; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.