II SAB/Lu 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku M. O. z dnia [...]. w zakresie informacji dotyczących wskazania ukończonych kierunków studiów lub szkoły pracowników Starostwa Powiatowego w P. pełniących funkcje publiczne w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz M. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga M. O. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), będącego wydawcą Tygodnika [...] na bezczynność Starosty w zakresie pełnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...]. o udostępnienie informacji publicznej, w którym wniesiono o: - podanie wysokości premii i nagród wypłaconych wszystkim pracownikom pełniącym funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym w P. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., - podanie wynagrodzeń brutto za miesiąc grudzień 2018 r. każdego pracownika pełniącego funkcję publiczną w Starostwie Powiatowym w P., - wskazanie ukończonych kierunków studiów lub szkoły przez pracowników Starostwa Powiatowego pełniących funkcje publiczne. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Starosta pomimo udzielonej odpowiedzi na wniosek odmawia udzielenia informacji na temat wykształcenia pracowników, argumentując to tym, że informacja o wykształceniu urzędników jest informacją ad personam i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z poglądami wyrażonymi przez sądy administracyjne, które co do zasady przyjmują, że informacje o wykształceniu, tj. m.in. ukończonym kierunku studiów przez pracowników starostwa powiatowego pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną, między innymi z uwagi na to, że informacje o kierunkach, jakie ukończyły osoby uczestniczące w wykonywaniu funkcji publicznych odzwierciedlają kompetencje danych osób i wskazują na poziom zdatności do wykonywania danych funkcji publicznych. Podsumowując w uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Tygodnik [...] nie otrzymał w rzeczywistości wyczerpującej odpowiedzi na złożony wniosek albowiem Starosta w punkcie pierwszym i drugim złożonego wniosku udzielił informacji, natomiast w punkcie trzecim skarżący kwestionuje udzieloną informację i uznaje działanie organu w tym przedmiocie za bezczynność. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowy wniosek nie jest oparty na jednostronnym działaniu, czy też na własnym oświadczeniu woli Redaktora Prowadzącego, ale jest skutkiem zainteresowania czytelników oraz ich próśb, na które Redaktor Prowadzący stara się reagować rzetelnie, bez zbędnej zwłoki i w miarę możliwości wydawniczych. W skardze wniesiono o zobowiązanie Starosty do podania pełnej informacji, o jaką wystąpiono wnioskiem z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Starosta (dalej także jako "organ") wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu skarga była bezzasadna z uwagi na fakt, iż doszło w tym przypadku do nadużycia prawa do informacji publicznej. W tym kontekście wskazano, że w literaturze uważa się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. W doktrynie twierdzi się, że nadużycie prawa to sytuacja, w której podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi wdanym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie. Podkreślono także, że nadużywane bywa również prawo do udostępnienia informacji publicznej. Z założenia powinno ono służyć jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. Zalew wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w celach sprzecznych z tym założeniem powoduje czasami, że adresat wniosków, starając się uporać z ich realizacją, nie jest w stanie wykonywać zadań, do których jest powołany. Dokonując omówienia pojęcia informacji publicznej organ stwierdził, że informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie organu wnioskowana przez skarżącego informacja nie spełnia wymogów prowadzących do uznania ją za informację publiczną. Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, iż organ w części udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie wysokości wynagrodzeń poszczególnych urzędników, zaś skarżący umieścił uzyskaną informację na łamach gazety, którą reprezentuje. Treść artykułu prasowego opartego na udzielonej informacji sprowadzała się do porównania wysokości wynagrodzeń pracowników Starostwa Powiatowego w P. oraz wyszczególnienia osób które zarabiają więcej w stosunku do innych. W ocenie organu motywacją skarżącego nie było uzyskanie wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne, a wywołanie niepotrzebnej sensacji. W ocenie organu tożsamą motywacją kierował się skarżący jeśli chodzi o żądaną informację dotyczącą wykształcenia urzędników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu w pełni jego wniosku z dnia [...]., w którym zwrócono się między innymi także o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ukończonych kierunków studiów lub szkoły przez pracowników Starostwa Powiatowego pełniących funkcje publiczne. Z załączonej do skargi odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] wynika, że organ odmówił udzielenia informacji dotyczącej wykształcenia pracowników Starostwa Powiatowego w P. wskazując, że są to informacje ad personam, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej (k.7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wskazywał natomiast na jej bezzasadność powołując się na nadużycie prawa do informacji publicznej, jak też stwierdzając, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie spełnia wymogów prowadzących do uznania jej za informację publiczną. W ocenie Sądu brak jest podstaw do podzielenia takiego stanowiska. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Ogólną zasadą wynikającą z Konstytucji i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także jako: "u.d.i.p.") pozostaje dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Wynikające z przepisów ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej nie mogą być wykładane rozszerzające. Przepisy te, jako wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej, interpretować należy ściśle. W sprawie organ co do zasady udzielił informacji publicznych, o które wnosił skarżący we wniosku z dnia [...] odmawiając jedynie udzielenia informacji dotyczących wykształcenia pracowników Starostwa Powiatowego w P. pełniących funkcję publiczne. Jak wynika bowiem z załączonej do skargi odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] organ wskazał zarówno pracowników Starostwa Powiatowego w P. pełniących funkcje publiczne, jak też podał informacje dotyczące wypłaconych im nagród oraz wynagrodzeń (k.7-9 akt sądowych). Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że wniosek z dnia [...] skierowany został do organu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, zaś w Starostwie Powiatowym w P. występują osoby pełniące funkcje publiczne. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości w świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że starosta powiatowy jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mając natomiast na uwadze, że pod pojęciem "osoby pełniącej funkcję publiczną" rozumieć należy wszystkie te podmioty, którym przysługuje najmniejszy nawet zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, zajmujące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, z wyłączeniem stanowisk, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny, oczywistym jest, że w Starostwie Powiatowym w P. muszą być zatrudnione osoby pełniące funkcje publiczne. Organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie zarzucał, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca wykształcenia zatrudnionych w urzędzie osób pełniących funkcje publiczne nie spełnia wymogów prowadzących do uznania ją za informację publiczną. Stanowisko takie uznać należy za nietrafne. Co do zasady rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bez wpływu na jakość wykonywanej przez urzędnika funkcji publicznej. Przeciwnie informacje dotyczące rodzaju ukończonych szkół czy kierunków studiów odzwierciedlają poziom kompetencji pracowników wykonujących funkcje publiczne, wskazując bezpośrednio na ich kwalifikacje i związany z tym poziom zdatności do wykonywania powierzonej władzy publicznej. Tym samym informacje dotyczące wykształcenia, czy też doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, jako informacje wskazujące na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych, uznać należy za informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Co więcej stwierdzić należy, że tego rodzaju informacje dotyczące wykształcenia i kwalifikacji zawodowych osób pełniących funkcje publiczne są informacjami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych co oznacza, że dostęp do nich nie może zostać ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W zakończeniu podkreślić należy, że w taki też sposób charakter informacji dotyczących wykształcenia i kwalifikacji zawodowych osób pełniących funkcje publiczne jest również oceniany w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 282/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 15/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2019 r. , sygn. akt II SAB/Go 17/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 41/19, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wbrew odmiennym zarzutom organu stwierdzić należy także, że w realiach niniejszej sprawy brak było wystarczających podstaw do uznania, że żądanie przez wnioskodawcę udostępnienia informacji dotyczących wykształcenia pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej. Jak wskazywano już wyżej ogólną zasadą obowiązującą w naszym porządku prawnym pozostaje dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji. Wynikające z przepisów ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej nie mogą być wykładane rozszerzające. Organ wysuwając tego rodzaju twierdzenia nie wykazał w żaden sposób istnienia tego rodzaju okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, że motywem działania wnioskodawcy było uzyskanie informacji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Twierdzenia organu jakoby celem działania wnioskodawcy pozostawała jedynie chęć "wywołania niepotrzebnej sensacji" są gołosłowne i nie znajdują poparcia w przedstawionym w sprawie materiale dowodowym. Organ nie wykazał przy tym także, by motywacja wnioskodawcy z jakichkolwiek innych względów pozostawała w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów na to, że liczba składanych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest aż tak duża, by w sposób negatywny i sprzeczny z prawem wpływać negatywnie na pracę urzędu. Z tych też wszystkich względów Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wskazania wykształcenia pracowników Starostwa Powiatowego w P. pełniących funkcje publiczne. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie informacji dotyczących wskazania ukończonych kierunków studiów lub szkoły pracowników Starostwa Powiatowego w P. pełniących funkcje publiczne (pkt I wyroku). Jednocześnie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono, że bezczynność organu w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Bezczynność organu, o której mowa w przywołanym przepisie, przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący. Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa. Co więcej w niniejszej sprawie organ nie zignorował całkowicie żądania wnioskodawcy, udzielił mu częściowej odpowiedzi na zgłoszony wniosek, jednakże działania te - z uwagi na przedstawione wyżej wywody - uznać należało za niewystarczające i nie w pełni właściwe. Takie zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu(k.16, 22 akt sądowych). Z tych wszystkich względów i na podstawie przywołanych powyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.