II SAB/Lu 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 17 marca 2013r. M. K. zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w L. o udostępnienie wglądu do zapisu zdarzenia drogowego zaistniałego 15 marca 2014 r. na skrzyżowaniu ul. J. P. 2 z ulicą F. (Rondo), utrwalonego i wpisanego do notatnika służbowego sierżanta T. z WRD. Wnioskodawca wskazał, że jeżeli będzie to niemożliwe poprosił o przesłanie notatki służbowej - odczytu zapisu w notatniku służbowym tego policjanta oraz o stenogram odsłuchu zapisu zgłoszenia telefonicznego do służby dyżurnej z prośbą o użycie sygnałów świetlno-dźwiękowych w pojeździe służbowym dotyczącego powyższego zdarzenia drogowego. Poza tym wskazał, że powyższe dokumenty są mu niezbędne w celu skierowania skargi do prokuratora na czynności służbowe wykonywane przez sierżanta T. Pismem z dnia 20 marca 2014r. Komendant Miejski Policji w L. stwierdził, że materiały dotyczące wykonywanych przez Policję czynności służbowych zgodnie z zakresem jej uprawnień wynikających z art. 14 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji mogą zostać udostępnione na polecenie uprawnionych organów w tym sądu lub prokuratora. W tej sytuacji wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Komendanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, która postanowieniem z dnia 2 lipca 2014r. ( II SAB/Lu 28/14) została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego – przed jej wniesieniem– środków zaskarżenia w myśl jej art. 52 § 1 i § 2. Pismem z dnia 30 czerwca 2014r. M. K. złożył do Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. " skargę- zażalenie" na niewłaściwe rozpatrzenie przez KMP w L. jego skargi z dnia 17 marca 2014r., natomiast w dniu 14 lutego 2014r. zażalenie na niewłaściwe załatwienie jego " skargi-zażalenia" z dnia 30 czerwca 2014r. W tym samym piśmie zawarł wniosek o przesłanie mu na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej "stenogramu ( odpisu ) wpisu w notatnikach służbowych policjantów z Wydziału Ruchu Drogowego – T. i M. ze zdarzenia drogowego z dnia 15 marca 2014r. godz. 8.20 oraz pełnego ksera zapisu z ich notatników". W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Wojewódzki Policji w L. podał, że władnym do rozpoznania skarg na funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji jest Komendant Miejski Policji, stąd też właśnie jemu korespondencja w tej sprawie została przekazana do rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. do rozpoznania jego wniosków z dnia 30 czerwca 2014r. i 14 lipca 2014r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 tej ustawy. Organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej skarżący w kwietniu złożył do WSA w Lublinie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w L. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej dotyczącej zdarzenia drogowego z marca 2014 r., skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r., (II SAB/Lu 28/14), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego – przed jej wniesieniem– środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 i § 2 ppsa. Ponadto wskazał, że skarżący w dniach 4 lipca i 18 lipca 2014 r. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji dwie skargi - zażalenia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2014 r., czyli tego samego, który był przedmiotem skargi przed WSA. Ponadto wskazał, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa albowiem sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Podkreślić należy, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W związku z powyższym skargę uznać należy za dopuszczalną. Bezczynność istnieje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydal decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji, nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Kwestią zasadniczą jest zatem wyjaśnienie, czy podmiot do którego został skierowany wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji oraz, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Bez wątpienia, Policja realizując zdania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli znajduje się w kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych w myśl art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy do udostępnienie informacji publicznej ( tak w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2005r. OSK 1113/04 i 6 marca 2008r. I OSK 1918/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Skłonić się również należy do przekonania o częściowej przedmiotowej zasadności wniosku. Doktryna i orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacja publiczna. Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio ( wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w CBOSA ). W świetle powyższego Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela wywody zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2012r. ( IV SAB/Wr 47/12 opubl. w CBOSA), podanym zresztą w piśmie Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w L. z dnia 3 września 2014r., według którego notatki urzędowe funkcjonariuszy policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy ( por. również wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2013, II SAB/Lu 5/13, publ. CBOSA). Za informację publiczna nie może natomiast zostać uznany stenogram z (odpisu ) wpisu w notatnikach służbowych policjantów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb udzielania informacji publicznej, w art. 3 ust. 1, który precyzuje, jakie uprawnienia obejmuje prawo do informacji publicznej. Zakres w jakim prawo do informacji publicznej może być realizowane, oznaczony został przez ustawodawcę ściśle i w powiązaniu z regulacją art. 7 tej ustawy przesądza o tym, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje bezpośredniego uprawnienia dostępu do materiałów źródłowych, na podstawie których podmiot uprawniony otrzymał dostęp do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania określonej informacji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, zawierającego tę informację. Zakres przedmiotowy ustawy dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika, czy też źródła. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji – np. stenogramów, tj. form, w jakich ta informacja występuje. Nawet częściowe uznanie, że wniosek dotyczył informacji publicznej nie oznacza natomiast zasadności samej skargi. Zauważyć należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustępują one pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013r. ( I OSK 2896/12 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsydiariare. Innymi słowy, jeżeli zasady i tryb dostępu do żądanej informacji publicznej określony jest w innej ustawie, to bez względu jak to jest uregulowane, pierwszeństwo w stosowaniu ma ta ustawa i nie znajduje zastosowania jako subsydiarna ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący odmówił przyjęcia mandatu karnego, wobec czego materiały z przeprowadzonych z jego udziałem czynności wraz z wnioskiem o ukaranie zostały w dniu 18 kwietnia 2014r. przekazane do Sądu Rejonowego L.-Z. w L. IX Wydział Karny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013r. (I OPS 7/13 opubl. w CBOSA ) zaznaczono, że zgodnie z powyższym w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, art. 156 § 1 , 5 i 5a kpk oraz art.525 kpc i §94 regulaminu sądowego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust.2 ustawy i wyłączają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oficjalna notatka z miejsca zdarzenia drogowego jest niewątpliwie jednym z dowodów, zebranych w toku postępowania w sprawie o wykroczenie. Może być więc udostępniana skarżącemu, jako stronie tego postępowania, na zasadach określonych w art. 156 § 1-4 kpk, co, jak już podano, wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W efekcie nie ma też podstaw do uznania bezczynności organu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.