II SAB/Lu 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. T. J. Z., H. M. Y. Z. i oraz A. M. Z. na bezczynność Wojewody . w przedmiocie wniosku o stwierdzenie, że zespół pałacowo- parkowy położony w Kozłówce nie podlega regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej I. zobowiązuje Wojewodę . do wydania, w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku A. T. J. Z., H. M. Y. Z. oraz A. M. Z. z dnia [...].; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. T. J. Z., H. M. Y. Z. oraz A. M. Z. kwotę 340 zł /trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.T.J.Z., H.M.Y.Z. oraz A.M.Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] wskazali na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku z dnia 26 marca 2007 r. o stwierdzenie, że poszczególne składniki zespołu pałacowo – parkowego, położonego w K. nie podlegają regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. A.T.J.Z., H.M.Y.Z. oraz A.M.Z. w toku postępowania prowadzonego wcześniej wystąpili do Wojewody z wnioskiem (datowanym na dzień 6 czerwca 2006 r.), który wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2006 r., o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości K., objęty księgą wieczystą nr 59883, prowadzoną przez Sąd Rejonowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 89, 91, 93 i 94, o łącznym obszarze 21,06 ha, nie podlegał regulacjom przepisów dekretu z dnia 6 września 1944. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek ten został zmodyfikowany i w konsekwencji, zgodnie z treścią ukształtowaną pismem z dnia 26 marca 2007 r. stał się wnioskiem zawierającym szczegółowe składniki alternatywne, mające na celu ewentualne wyłączenie z postępowania wyszczególnionych obiektów wchodzących w skład zespołu pałacowo-parkowego w K. w sytuacji przyjęcia, że były wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Wojewoda w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], stanowiącą reakcję na wniosek podstawowy z dnia 13 czerwca 2006 r., którą odmówił stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy nie podlegał regulacjom przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż ograniczył rozstrzygnięcie tylko do pierwotnego żądania stron, bowiem pałac w K. stanowił integralną całość, a zatem wyłączenie z postępowania poszczególnych jego elementów jest niezasadne. W treści uzasadnienia tej decyzji wskazał na modyfikację tego wniosku, odniósł ją do wniosków alternatywnych, stwierdzając, że ograniczył postępowanie do pierwotnego żądania stron (czyli treści wniosku z dnia 13 czerwca 2006 r.), bowiem wyłączanie z postępowania poszczególnych elementów nieruchomości nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Od decyzji Wojewody wnioskodawcy złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie, jak również w dniu 19 września 2007 r. złożyli zażalenie na niezałatwienie przez organ administracji sprawy w części dotyczącej wniosków alternatywnych z dn. 26 marca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zażalenie za nieuzasadnione, zaś decyzją z dnia [...] , Nr [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. W treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] uznającego niezasadność zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż odniesienie się w uzasadnieniu również do pozostałych wniosków złożonych w niniejszej sprawie powoduje, że bezczynność nie ma miejsca. A.T.J.Z., H.M.Y.Z. oraz A.M.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody, domagając się zobowiązania organu do rozstrzygnięcia w drodze decyzji żądania zawartego we wnioskach alternatywnych. Skarżący podnoszą, iż Wojewoda, jak wynika z treści decyzji z dnia [...] , ograniczył się tylko do pierwotnego ich żądania, nie wydając odrębnych decyzji w stosunku do każdego z wniosków alternatywnych (ewentualnych). To z kolei pozbawiło ich prawa do weryfikacji treści rozstrzygnięcia zarówno w ramach kontroli instancyjnej, jak również ewentualnej kontroli przez sąd administracyjny. W ocenie skarżących, stanowisko Wojewody o bezcelowości rozpoznawania wniosków ewentualnych w sytuacji, gdy ich rozpatrzenie zakończyłoby się wydaniem decyzji negatywnych, jest bezpodstawne, gdyż organ administracji rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem, nie może poprzestać na wyrażeniu swojego poglądu czy stwierdzeniu niecelowości wydania decyzji, bowiem z przepisów K.p.a. wynika obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w formie przepisanej prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując na niewyczerpanie przez stronę postępowania przysługujących jej środków zaskarżenia. W ocenie organu bezczynność w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi, ponieważ przedmiotową sprawę rozstrzygnął w decyzji z dnia [...] , a ze względu na jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, postępowanie jest w toku. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżących, w piśmie z dnia 5 lutego 2008 r. wyjaśnił, iż zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia jest bezzasadny, skoro skarżący w dniu 19 września 2007 r. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W związku z decyzją Wojewody z dnia [...] wnioskodawcy podjęli z jednej strony działania mające na celu jej uchylenie jako niezasadnej i błędnej merytorycznie, z drugiej zaś strony czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosków alternatywnych w formie decyzji, składając w tym celu skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.) sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje także ich bezczynność w przypadku niewydania m. in. decyzji administracyjnej. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i tym samym zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach przewidzianych przez ustawę decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Terminów związanych z wydaniem decyzji dotyczą regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie art. 35 tego aktu wskazany jest termin ogólny, natomiast w art. 36 K.p.a. – sytuacja szczególna, związana z wystąpieniem zwłoki w załatwieniu sprawy, wywołującym obowiązek organu odnośnie do zawiadomienia o tym stron, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (co miało miejsce w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...]). Kwestie te nie miały istotnego znaczenia w sprawie, wywołanej wniesieniem rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu skargi, chociaż należy na marginesie wskazać, iż zwłoka w wydaniu decyzji wystąpiła także w odniesieniu do wniosku pierwotnego z dnia 13 czerwca 2006 r. (decyzja wydana została bowiem w dniu [...]). Związek z niniejszą skargą jest jedynie pośredni, ale nie można powiedzieć, że nie istnieje w ogóle. Niewydanie powyższej decyzji w ustawowym terminie umożliwiło bowiem objęcie jej treścią także przedmiotowego wniosku alternatywnego (z dnia 26 marca 2007 r.), w stosunku do którego organ przyjął brak odrębnego charakteru. Podstawową osią sporu w sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą nie jest jednak upływ czasu związany z brakiem reakcji organu na wniosek lecz brak rozpoznania wniosku w wyniku uznania przez organ, że można ograniczyć się przy wydaniu decyzji jedynie do pierwotnego żądania. W ocenie sądu nie jest to pogląd trafny. Wniosek, treścią którego są żądania odmienne od wniosku pierwotnego, chociażby stanowiły wyodrębnione elementy tego wniosku pierwotnego, nie będące jednak co do treści wniosku, powtórzeniem wniosku pierwotnego, należy traktować jako nowy wniosek, w stosunku do którego organ winien wyrazić stanowisko w formie przewidzianej przez prawo. Tym bardziej, że podstawa prawna wydania decyzji przez organ I instancji została ustalona już przy rozpatrywaniu wniosku pierwotnego. Nie można w związku z tym w toku kontroli sądowej zaakceptować stanowiska organu dotyczącego arbitralnego uznania możliwości ograniczenia rozstrzygnięcia do pierwotnego żądania stron. Niezależnie bowiem od faktu, że poszczególne elementy zespołu pałacowo-parkowego w K. składają się na całość kompleksu, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] , to jednak, odrębność przedmiotu powoduje, że sam wniosek wymaga odrębnej kwalifikacji normatywnej. Organ winien się co do tego wypowiedzieć w ramach odrębnego rozstrzygnięcia stanowiącego reakcję na wniosek z dnia 26 marca 2007 r. Wątpliwości pojawiające się w związku z tym zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] , uchylającej decyzję z dnia [...], wskazując, iż sformułowanie wniosku alternatywnego spowodowało wykroczenie przez Wojewodę poza pierwotny wniosek oraz doprowadziło do rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a rozstrzygnięciem, a Wojewoda nie skorzystał z możliwości wezwania strony do sprecyzowania i dokładnego określenia żądania (s. 3-4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Stanowisko powyższe, powzięte przez skład orzekający w niniejszej sprawie wynika z roli, jaką w ocenie sadu należy przypisać wartości pewności prawa oraz pewności jego stosowania. Na gruncie literatury (por. J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Wrocław 1973, s. 98 i n.) podnosi się, że pewność stosowania prawa obejmuje (stanowiąc niejako warunek wstępny pewności w ogóle) także pewność wydania decyzji, przez co należy rozumieć sytuację, w której ważnie wniesiony wniosek wywoła odpowiednie (wydane w przewidzianym terminie) rozstrzygnięcie organu co do jego treści. Wartość powyższa realizuje się w postaci tzw. proceduralnego nakazu podjęcia decyzji, powiązanego z treścią art. 104 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 477). Stanowi to jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, zarówno w stosunku do sądowego jak i administracyjnego typu stosowania prawa. Stąd też nie można przyjąć, iż wskazane w decyzji Wojewody z dnia [...] rozumowanie, ograniczające rozstrzygnięcie do żądania pierwotnego, a tym samym zupełnie pomijające wyrażenie stanowiska co do treści wniosku z dnia 26 marca 2007 r. (mimo punktowego wymienienia w uzasadnieniu tej decyzji jego poszczególnych elementów), a także wiążące się z tym stanowiskiem przesądzenie bez analizy treści wniosku z dnia 26 marca 2007 r., niejako "z góry", że "...wyłączenie (...) z postępowania poszczególnych jej elementów nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia" (s. 2 decyzji Wojewody a dnia [...]) mieści się w powyższych ramach poprawnego i zgodnego z prawem działania organu administracji. Wyprowadzenie jakiejkolwiek konkluzji merytorycznej przez organ powinno być poprzedzone analizą żądań sformułowanych we wniosku, a następnie znaleźć odpowiednie miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które przybrać może różną treść, w zależności od oceny dokonanej przez organ administracji. W żadnym wypadku wyrażenie i uzasadnienie stanowiska przez organ nie może ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, obejmującego jeden akapit w ramach obszernego, ośmiostronicowego uzasadnienia dotyczącego wniosku pierwotnego. Nie jest także zasadne żądanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, domagające się odrzucenia skargi przez sąd z powodu niewyczerpania drogi odwoławczej, bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało sformułowane w dniu 24 września 2007 r., a postanowienie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi uznające to zażalenie za nieuzasadnione zostało wydane w dniu [...] . Nie można natomiast traktować faktu, że toczące się postępowanie może doprowadzić do ponownego rozpatrzenia wniosku pierwotnego przez Wojewodę (w zależności od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego bowiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona została skarga na decyzję Ministra uchylającą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]) jako argumentu, wyłączającego zasadność wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 26 marca 2007 r. Na marginesie należy zauważyć także, mimo, że nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia, powoływanie przez organy błędnej daty przedmiotowego wniosku skarżących. Zarówno Wojewoda w decyzji z dnia [...] dotyczącej wniosku pierwotnego oraz w odpowiedzi na skargę, jak również Minister w postanowieniu stwierdzającym niezasadność zażalenia powołują datę 24 kwietnia 2007 r. jako datę wniosku alternatywnego, podczas gdy, zgodnie z treścią pism skarżących oraz datą wskazaną na samym wniosku wynika, że pochodzi on z dnia 26 marca 2007 r., a do organu wpłynął w dniu 4 kwietnia 2007 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i przyjmując, iż wniosek skarżących z dnia 26 marca 2007 r. stanowił odrębny wniosek wymagający rozstrzygnięcia przez organ, należało na gruncie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę na bezczynność organu uwzględnić i zobowiązać organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie powyższego wniosku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji przyjęte zostało w oparciu o treść art. 200 powołanej ustawy.