II SAB/Lu 4/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na bezczynność Zarządu Dróg w przedmiocie niewydania decyzji na wykonanie ogrodzenia działki oraz części drogi koniecznej oddala skargę Pismem z dnia 16 maja 2007 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. po rozpatrzeniu wniosku H. i B. Ś uzgodnił wykonanie przez wymienionych tymczasowego ogrodzenia działek nr 366 i 387 położonych w miejscowości P. I w odległości 4,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. W piśmie tym jednocześnie zastrzegł, iż w przypadku modernizacji drogi właściciele dokonają rozbiórki ogrodzenia na własny koszt bez prawa odszkodowania. Następnie pismem z dnia 29 marca 2008 r. J. i M. B. skierowali do Zarządu Dróg Powiatowych w K. (dalej ZDP w K.) sprzeciw co do wydanej zgody na realizację ogrodzenia wskazując, iż wydana zgoda narusza przysługujące im prawo własności, gdyż uprawnia inwestora do pomniejszenia szerokości ustanowionej przez sąd na ich rzecz drogi koniecznej. Ponadto - ich zdaniem - organ ten faktycznie wyraził zgodę na wykonanie ogrodzenia w pasie drogowym, co uznali za niedopuszczalne. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor ZDP w K. wskazał, iż zgoda na lokalizację ogrodzenia została wydana w oparciu o analizę właściwych dokumentów, w szczególności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczających taką realizację ogrodzeń. J. i M. B. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność ZDP w K. W piśmie tym wskazali, iż zgoda na lokalizację ogrodzenia winna zostać udzielona w formie decyzji administracyjnej po wcześniejszym przeprowadzeniu z udziałem stron postępowania administracyjnego, a nie - jak uczynił to organ - w formie zwykłego pisma. W związku z tym wnieśli o zobowiązanie ZDP w K. do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z udziałem zainteresowanych stron i zakończenia go decyzją podlegającą zaskarżeniu. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 37 k.p.a., uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium stwierdziło, że zakres przedmiotowego uzgodnienia odnosi się do bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z realizowaną inwestycją i nie dotyczy uzgodnienia przebiegu granic nieruchomości objętych inwestycją czy też kwestii zakłócania ustanowionej służebności przejazdu na rzecz wnoszących zażalenie, które to sprawy objęte są właściwością sądów powszechnych. Ponadto Kolegium dodało, iż legalnością wykonanego ogrodzenia zajmowały się organy nadzoru budowlanego, które nie stwierdziły żadnych naruszeń prawa. W dniu 13 grudnia 2008 r. (data nadania) J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność ZDP w K. Skarżący powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu skierowanym do Kolegium wskazali, iż organ nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie żadnego postępowania, ograniczając się wyłącznie do wydania "od ręki" pisma, które nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać uzgodnienie. A zatem naruszone zostały przepisy które nakazują rozpatrzenie sprawy z udziałem stron i wydanie odpowiedniego aktu podlegającego zaskarżeniu. W związku z tym wnieśli o zobowiązanie ZDP w K do załatwienia sprawy zgodnie z art. art. 104 k.p.a. z udziałem zainteresowanych stron, wyznaczenie organowi terminu do wydania uzgodnienia w formie przewidzianej prawem oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ZDP w K. wnosząc o jej oddalenie wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K., a organ ten nie znalazł żadnych wad w wydanym przez ZDP w K. uzgodnieniu, które zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się jedynie do bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z realizacją inwestycji i nie dotyczy uzgodnienia przebiegu granic nieruchomości. Nadto ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na co wskazują decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w przedmiocie zrealizowanego ogrodzenia. W piśmie z dnia 5 lutego 2009 r. skarżący w reakcji na odpowiedź organu na skargę dodatkowo podnieśli, iż zezwolenie wydane przez ZDP w K. narusza ustalenia Miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Gminy Szastarka, który określa odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni jako 7 m a nie 4 m, jak to w sposób nieformalny zostało ustalone przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedmiotem skargi może być bezczynność organów administracji w sprawach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 tej ustawy. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy, jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu. W odniesieniu do zarzutu bezczynności środkiem takim jest zażalenie na bezczynność w postępowaniu administracyjnym, wnoszone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym, albowiem wnieśli do organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo (zażalenie) zawierające zarzut bezczynności ZDP w K. Badając zasadność skargi na bezczynność organu należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy dany organ administracji jest zobowiązany do działania, wydania aktu lub dokonania czynności. Bezczynność organu jest bowiem przypadkiem zaniechania, zatem może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy istnieje po stronie organu obowiązek działania lub działania w określonej formie. Innymi słowy dla rozstrzygnięcia kwestii, czy dany organ administracji pozostaje w bezczynności czy też nie, należy uprzednio stwierdzić, czy miał on prawny obowiązek załatwienia danej sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdy pomimo istnienia takiego obowiązku organ nie podjął wymaganych czynności koniecznych dla załatwienia danej sprawy, bądź nie załatwił jej w terminach określonych przez prawo, można mówić o bezczynności. Zgodnie z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Rozstrzygnięcia takiej treści, z oczywistych względów, Sąd nie może skierować do organu, który w sprawie nie jest właściwy lub który co prawda jest właściwy, lecz przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku działania w ramach postępowania administracyjnego. Badając okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzut strony skarżącej dotyczący bezczynności ZDP w K. nie jest uzasadniony a skarga nie może zostać uwzględniona. W ocenie Sądu ZDP w K. w niniejszym przypadku nie jest organem zobligowanym do załatwienia sprawy dokonania uzgodnienia realizacji ogrodzenia nieruchomości przylegającej do pasa drogowego w formie aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) wydanego po wcześniejszym wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania z udziałem zainteresowanych stron (w tym wypadku skarżących oraz innych współwłaścicieli działki nr 367). Uzasadnienie zajętego przez Sąd stanowiska w pierwszej kolejności należy rozpocząć od przywołania i wyjaśnienia przepisów regulujących tryb postępowania w zakresie wykonywania robót budowlanych polegających na realizacji ogrodzeń nieruchomości gruntowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten określa naczelną zasadę prawa budowlanego nakładająca na podmiot planujący realizację określonej inwestycji obowiązek uzyskania zgody organu wyrażonej w formie decyzji. Nie jest to jednak reguła bezwzględna. Wyjątki od niej zostały wyczerpująco wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego /tzw. zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę/. Między innymi pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń (art. 29 ust. 1 pkt 23). Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Do odrębnych przepisów wskazanych w tym przepisie ustawodawca bez wątpienia zalicza regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W związku z tym należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy obydwu ww. ustaw - w jakiej formie i trybie inwestor uzyskuje uzgodnienia odnośnie wykonywania robót budowlanych na terenie przyległym do pasa drogowego. Z przywołanego już raz ustępu 2 art. 30 Prawa budowlanego wynika, iż do zgłoszenia należy dołączyć m. in. pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Bezspornym zatem jest, iż regulacja ta ciężar uzyskania stanowiska innego organu administracji publicznej (w przedmiotowej sprawie ZDP w K.) nakłada na stronę (inwestora), a stanowisko to powinno zostać przez nią uzyskane przed dokonaniem zgłoszenia lub w trakcie trwania postępowania zainicjowanego zgłoszeniem. Uregulowanie to nie dotyczy zatem przypadków, w których stanowisko innego organu powinno być wyrażone w formie decyzji. Takie rozwiązanie przewiduje art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie wyłącznie przy pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym postępowaniu nie mamy również do czynienia z sytuacją, w której organ przyjmujący zgłoszenie występuje po jego przyjęciu do innego organu o zajęcie stanowiska. Wówczas, w razie braku przepisów szczególnych, znalazłby zastosowanie art. 106 k.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi odnoszącymi się szczególnie do obowiązku przeprowadzenia z udziałem stron postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (postanowienia) podlegającego zaskarżeniu. Takiego trybu (administracyjnego) nie przewidują również przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Przepis ten zatem w żaden sposób nie wskazuje, iż przedmiotowe uzgodnienie winno zostać dokonane w formie decyzji lub postanowienia. Przepisy tej ustawy wprost wymieniają sytuacje, w których zarządca drogi w zakresie posiadanych kompetencji obowiązany jest wydawać akty administracyjne (decyzje lub postanowienia). Przykładowo należy przywołać treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, iż budowa lub przebudowa zjazdu nieruchomości przyległych do drogi wymaga oprócz pozwolenia na budowę zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Wymogu uzgodnienia przez zarządcę drogi lokalizacji ogrodzenia w formie aktu administracyjnego nie wprowadza również uregulowanie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten w tożsamy sposób, jak to przewiduje Prawo budowlane i ustawa o drogach publicznych, wymaga wyłącznie dokonania uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia z zarządcą drogi i to wyłącznie w sytuacji, gdy ogrodzenie to przekracza wyznaczone planem odległości od krawędzi drogi. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż taki sam tryb uzyskiwania przez inwestora pozwoleń opinii i uzgodnień przewiduje art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mający zastosowanie wyłącznie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Zbieżność regulacji dotyczącej pozwolenia na budowę i zgłoszenia pozwala odwołać się do stanowisk prezentowanych w literaturze przedmiotu na temat formy tych uzgodnień. W przedmiotowej kwestii panuje zgodny pogląd, że pozwolenia, uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie są zajęciem stanowiska przez inny organ, o którym mowa w art. 106 k.p.a. (por. np. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2000, s. 589; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2003, s. 220; E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004, s. 93-95; Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2007, s. 101-102). Zasadnym jest zatem przyjęcie stanowiska, że uzgadnianie budowy obiektu budowlanego wymagającego zgłoszenia na terenach przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, następuje w trybie "pozaadministracyjnym" dla którego nie prowadzi się postępowania administracyjnego z wszelkimi jego konsekwencjami. Odmienne twierdzenia strony skarżącej w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia prawnego. Nie ma tu zastosowania tryb art. 106 k.p.a., jak również żaden przepis szczególny nie wymaga wydania decyzji lub postanowienia. Skoro więc żaden przepis prawa nie wprowadza administracyjnego trybu dokonywania przez zarządcę drogi uzgodnień, czynność taka jako skuteczna może być wyrażona w formie pisma skierowanego do inwestora, które jest dołączane do zgłoszenia. Ponadto w ocenie Sądu przyjęta przez ustawodawcę regulacja gwarantuje należytą ochronę terenów przyległych do pasa drogowego. Należy bowiem pamiętać, iż zarządca drogi uzgadnia zamiar wykonania ogrodzenia wyłącznie w zakresie posiadanych kompetencji, do których należy zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych po drodze. W związku z tym za nieporozumienie należy uznać, iż dokonanie uzgodnienia wykonania ogrodzenia od strony drogi publicznej ograniczyło skarżącym prawo do korzystania z ustanowionej na ich rzecz służebności drogi koniecznej. Nie można zatem przyjąć, iż strona skarżąca posiada jakikolwiek interes prawny uprawniający ją do zajmowania stanowiska odnoszącego się do dokonanych uzgodnień. Jak słusznie wskazało Kolegium w postanowieniu z dnia 27 listopada 2008 r., dokonane uzgodnienie nie dotyczy uzgodnienia przebiegu granic nieruchomości objętych inwestycją, które to kwestie podlegają kognicji sądów powszechnych. ZDP w K. rozważał wyłącznie kwestię, czy lokalizacja ogrodzenia w odległości 4 m od krawędzi jezdni (na co zezwala plan miejscowy) nie wprowadzi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Inne kwestie stanowiące podstawę żądań skarżących a dotyczące sporów granicznych nie były (gdyż nie mogły) brane pod rozwagę. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można uznać, że Zarząd Dróg Powiatowych w K. jest zobowiązany do prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora dotyczącego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia, zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Dodatkowo należy wskazać, że wniosek o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem złożyła S. K.– współwłaścicielka działki Nr 367 (dla której ustanowiona jest droga konieczna przez działkę Nr 387 stanowiącą własność inwestorów H. i B. Ś.). Wprawdzie w dotychczasowym postępowaniu S. K. nie brała udziału mimo zawiadomienia jej (jak również pozostałych współwłaścicieli, tj. B. R. i G. K.) o terminie rozprawy wraz z pouczeniem, że mogą zgłosić swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika (zarządzenie – k. 29), jednakże – zdaniem Sądu – złożenie wniosku o uzasadnienie wyroku jest równoznaczne ze zgłoszeniem swojego udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ppsa. Powyższy przepis nie zakreśla przy tym terminu, do jakiego zgłoszenie takie może nastąpić. Należy zatem przyjąć, że może to mieć miejsce także po wydaniu wyroku przez sąd I instancji, do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z pisma J. i M. B. z dnia 26 stycznia 2009 r. (k. 24) wskazującego aktualnych współwłaścicieli działki Nr 367 wynika, że wyzbyli się oni swoich udziałów we współwłasności. Oznacza to, niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań, że w dacie wyrokowaniu skarżący nie mieli interesu prawnego w niniejszej sprawie, zatem także z tego względu skarga ich podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji