II SAB/Lu 4/22

Sygn. [...] II SAB/Lu 4/22 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE F. L. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku z 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym nieudostępnienia skarżącej numerów ewidencyjnych działek w rejestrach dotyczących postępowań budowlanych. Stan sprawy przedstawia się następująco. K. J. - P. Zarządu Fundacji Wolności pismem zatytułowanym "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej", przekazanym w dniu 24 lutego 2021 r. przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1) rejestr zarządzeń Prezydenta [...] od 2010 r.; 2) rejestr skarg i wniosków kierowanych do Rady Miasta za ostatnie 2 kadencje; 3) ewidencję protokołów i ustaleń komisji stałych Rady Miasta za ostatnie 2 kadencje; 4) protokoły z kontroli Komisji Rewizyjnej za ostatnie 2 kadencje; 5) za okres od 2014 roku: • rejestr wydanych pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania, • rejestr wydanych pozwoleń i zgłoszeń rozbiórki, • rejestr wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, • rejestr decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, • rejestr decyzji odmownych w przedmiocie pozwoleń na budowę, • rejestr wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 9 marca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na pkt 1 wniosku, wskazując odpowiednią stronę Biuletynu Informacji Publicznej [...] Miasta L.. W zakresie pkt 3 wniosku organ poinformował, że nie dysponuje żądaną informacją z uwagi na fakt, że nie prowadzi (nie sporządza) ewidencji protokołów i ustaleń komisji stałych Rady Miasta za ostatnie dwie kadencje. W zakresie rejestru wniosków i wydanych pozwoleń na budowę prowadzonych od 1 stycznia 2016 r. organ poinformował, że są one dostępne na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wskazując link i informacje o sposobie wyszukania żądanych danych. Ponadto organ wskazał, że odpowiedź na pkt 2 i 5 wniosku nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku ze względu na szeroki zakres materiału źródłowego oraz konieczność przeanalizowania go pod kątem ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), a także - w zakresie oznaczeń ewidencyjnych działek - z uwagi na odmienny tryb udostępniania tych danych uregulowany w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: p.g.i.k.). W zakresie pkt 4 wniosku wyjaśniono, że żądanie to jest tożsame z pkt 2 wniosku z 16 lutego 2021 r. (sprawa nr [...]), w którym termin odpowiedzi na wniosek został przedłużony pismem z dnia 3 marca 2021 r. Odpowiedź organu z 9 marca 2021 r. została skarżącemu przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...]. Pismem z 26 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w zakresie pkt 4 wniosku (który był tożsamy z pkt 2 wniosku z 16 lutego 2021 r.) wnioskodawca otrzymał odpowiedź 6 kwietnia 2021 r. Ponadto Organ przekazał żądane dokumenty (według stanu na dzień 31 marca 2021 r.), tj. rejestr skarg skierowanych do Rady Miasta za lata 2014 – 2019, obejmujący 2 ostatnie kadencje Rady Miasta, rejestr skarg kierowanych do Rady Miasta za lata 2020 – 2021, rejestr wniosków kierowanych do Rady Miasta za lata 2014 – 2021 obejmujący 2 ostatnie kadencje Rady Miasta, rejestr zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania (za lata 2014-2021), rejestr zgłoszeń zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych za lata 2014-2021, rejestr pozwoleń na rozbiórkę obiektów budowlanych za lata 2014-2021, rejestr decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu za lata 2014-2021, obejmujący zarówno decyzje pozytywne, jak i odmowne, rejestr pozwoleń na budowę za lata 2014 – 2015 obejmujący zarówno decyzje pozytywne, jak i decyzje odmowne oraz datę wpływu wniosku inwestora do organu. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że przekazywane dokumenty zostały zanonimizowane w zakresie danych stanowiących prywatność osoby fizycznej z uwagi na konieczność ochrony tych danych wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zakresie oznaczeń ewidencyjnych działek z uwagi na odmienny tryb udostępniania tych danych uregulowany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. W dniu 29 grudnia 2021 r. skarżąca przesłała do organu, za pośrednictwem ePUAP, skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia wniosku z 24 lutego 2021 r. w zakresie dotyczącym nieudostępnienia skarżącej numerów ewidencyjnych działek. Skarżąca w ramach wniesionej skargi zarzuciła organowi, że przekazanie wnioskowanych rejestrów pozbawionych przymiotu lokalizacji sprawiło, że pozyskane dane są bezużyteczne, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej kontrolę obywatelską np. miejsc, dla których wydano decyzję. Ponadto skarżąca zarzuciła brak w odpowiedziach organu wskazania, na jakie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne powołał się organ, określając odmienny tryb udostępniania wnioskowanych informacji. Skarżąca powołała się również w swojej skardze na pismo Głównego Geodety Kraju z 15 października 2021 r. skierowane do Prezydenta Miasta, stanowiące odpowiedź na zapytanie prasowe K. K. z Gazety Jawny L., w którym wskazano, że numery działek ewidencyjnych są informacją jawną i dostęp do nich nie powinien być w żaden sposób ograniczony. Ponadto w skardze wskazano, że wnioskowane dane stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, których szczegółowy sposób udostępnienia określa rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym zgodnie z § 12 ust. 3 w trybie bezwnioskowym udostępnia się dane wymienione w art. 40a ust. 2 pkt 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca przyjęła, że organ, niezależnie od tego, czy uznał wnioskowane dane jako dane spoza zasobu geodezyjnego, czy też uznał, że stanowią dane z zasobu, powinien je udostępnić. W związku z powyższym skarżąca zażądała zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji, uznania, że bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, wyjaśnił, że dopiero w sytuacji ustalenia, że wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Organ wskazał, że udostępnił skarżącej żądane rejestry, które zostały zanonimizowane w zakresie numerów ewidencyjnych nieruchomości z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z uwagi na odrębny tryb udostępnienia tych danych uregulowany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ powołał się na tezę wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2015 r. w sprawie II SA/Wa [...], w którym wskazano, że "dane ewidencyjne nieruchomości zawarte są w operacie ewidencyjnym (katastrze nieruchomości), który zawiera dane zarówno przedmiotowe dotyczące samej nieruchomości, jak i podmiotowe dotyczące jej właściciela, użytkownika wieczystego lub innego podmiotu władającego nieruchomością". Tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym określa art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, wszystkie informacje o charakterze przedmiotowym są jawne i starosta udostępnia je w formach wskazanych w ust. 3 art. 24 ustawy. Natomiast dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, starosta udostępnia na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 ustawy. Zatem organ administracji nie powinien wydawać decyzji dotyczącej danych ewidencyjnych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem do tej części wniosku ustawa ta nie znajduje zastosowania. Organ wyjaśnił, że w przypadku wniosku obejmującego informacje publiczne dostępne w trybie przepisów szczególnych nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (bowiem dane te są co do zasady jawne), a jedynie informuje wnioskodawcę, że inne przepisy niż ustawa o dostępie do informacji publicznej regulują odmienny tryb udostępniania tych informacji. Nie następuje zatem ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, lecz wskazanie, że konkretne, żądane informacje są dostępne w trybie określonym w przepisach szczególnych. Prezydent podniósł, że tryb dostępu w zakresie danych dotyczących adresów i numerów ewidencyjnych działek określa art. 24 ust. 2, który stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i - w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy, obejmują dane właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu lub adres siedziby, jednak art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, w tym zastrzega wykazanie interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem uzyskanie numerów działek, a z pewnością danych ich właścicieli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogłoby stanowić obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich. Organ nie powinien w zakresie anonimizacji numerów ewidencyjnych działek wydawać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem do udostępnienia numerów ewidencyjnych ustawa o informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stanowiska Głównego Geodety Kraju, organ wskazał, że nie neguje art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiącego, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Ponadto, zdaniem organu, niedopuszczalne jest przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych danych ma nastąpić bez względu na to, czy dane zostaną zakwalifikowane prawidłowo jako dane spoza zasobu geodezyjnego, czy też jako dane z zasobu. W ocenie organu, wnioskodawca nie może dowolnie wybierać sobie regulacji stanowiącej podstawę rozpoznania jego wniosku, jeżeli w jego sytuacji zastosowanie ma ustawa szczególna. Organ, do którego skierowano wniosek, również nie ma kompetencji do samodzielnej zmiany kwalifikacji wniosku złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej na wniosek o udostępnienie danych z państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego. Z tych też powodów wnioskodawca, aby uzyskać żądane dane, może podjąć działania w oparciu o wskazane wyżej przepisy szczególne. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że dane dotyczące numerów ewidencyjnych działek, których tryb udostępnienia uregulowany jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, podlegają anonimizacji jako wartość chroniona prawem. Udostępnienie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby bowiem do naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Prezydent Miasta nie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku F. L. z 24 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia numerów ewidencyjnych działek w rejestrach dotyczących postępowań budowlanych. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że ujawnienie numerów geodezyjnych poszczególnych działek gruntu może pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, stąd, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, numery geodezyjne działek stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, stosownie do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronnie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 tej ustawy, dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p., i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jak zatem wyżej wskazano, numery geodezyjne działek gruntu, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, należą do kategorii danych osobowych. Oczywiście Sądowi znane są zróżnicowane poglądy orzecznictwa na ten temat, w tym poglądy, według których oznaczenia nieruchomości nie identyfikują osób nawet w sposób pośredni, prezentowane wielokrotnie zwłaszcza przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m. in. wyroki z: 5 marca 2014 r., II SA/Kr [...] i z 20 marca 2014 r., II SA/Kr [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Sąd tych poglądów jednak nie podziela, ponieważ przy obecnym stanie rozwoju techniki, w dobie istnienia rozmaitych sposobów uzyskiwania informacji dysponowanie numerem działki pozwala na ustalenie tożsamości właściciela nieruchomości nawet laikowi przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnie dostępnych metod. To zaś może naruszać prywatność właścicieli działek gruntu. Potwierdzeniem powyższego jest również teza wyroku NSA z 16 października 2015 r., I OSK [...], według której "informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby". Taką informację Sąd uznał za informację dotyczącą prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. W omawianym przypadku ochrona danych osobowych oznacza udzielenie informacji po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji, co organ uczynił, udzielając skarżącej informacji publicznej. Za odmową udostępnienia numerów geodezyjnych działek gruntu przemawia jeszcze jeden, niezależny od powyższego argument, sprowadzający się do tego, że dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, jednak art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, polegające na wprowadzeniu wymogu wykazania interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem jawność tych danych oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu, zaś uzyskanie numerów działek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności. Organ postąpił zatem zgodnie z prawem, informując skarżącą, że numery działek nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na wniosek w spornej części została udzielona we właściwej formie. Organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie ze względu na to, że informacja ta podlega udostępnieniu w innym trybie, uregulowanym ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).