II SAB/Lu 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy Ostrówek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Ostrówek do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 października 2024 r., w zakresie obejmującym udostępnienie kopii faktury z dnia 1 lipca 2022 r., nr 13/2022 oraz udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto z pracowników Urzędu Gminy Ostrówek odpowiada za merytoryczne opisywanie faktur, w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy Ostrówek na rzecz M. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. M. K. (dalej jako: skarżąca), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie bezczynność Wójta Gminy (dalej jako: Wójt lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta do udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt, zasądzenia kosztów postępowania na jej rzecz oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zażądała zastosowana art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia 24 października 2024 r. wystąpiła do Wójta na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii: - wniosku Koła Gospodyń Wiejskich w C. z dnia 31 maja 2022 r. o przyznanie środków finansowych w kwocie 2500,00 zł z przeznaczeniem na wynajem dmuchańców oraz animatora zabaw dla dzieci; - faktury [...], faktury [...], data wpływu faktur do Urzędu Gminy O. 2022-07-08. Ponadto zwróciła się o udzielenie odpowiedzi: - kto z pracowników Urzędu Gminy O., odpowiada merytorycznie za opisywanie faktur do wypłaty, pod względem merytorycznym, z podaniem imienia i nazwiska osoby lub osób; - dotyczącej kwot udzielonego wsparcia dla Stowarzyszenia O. przy kościele o. Kapucynów w L. z lat 2015-2019. W skardze podkreślono, że Wójt nie rozpatrzył wniosku w terminie pomimo tego, iż żądana informacja była informacją prostą, a odpowiedź na pytania nie wymagała od organu dużego nakładu pracy. Skarżąca podkreśliła również, że organ działał nieprawidłowo i nie udostępnił jej całości żądanej przez nią informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie podkreślając, że informował skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jej wniosku oraz odpowiedział na wniosek w dniu 20 grudnia 2024 r. Organ wyjaśnił, że nie udostępnił żądanej informacji w zakresie wniosku Koła Gospodyń Wiejskich w C. z dnia 31 maja 2022 r. o przyznanie środków finansowych, gdyż dokument ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a jego treść nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Zdaniem Wójta wniosek ten stanowi dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej. W zakresie udostępnienia informacji o pracownikach upoważnionych do opisywania faktur organ podkreślił, że udostępnił żądaną informację, gdyż każdy z pracowników Urzędu Gminy ma obowiązek opisywania faktur, zgodne ze swoim zakresem czynności na danym stanowisku. W odpowiedzi na pytanie nie można więc podać danych konkretnego pracownika lub pracowników. Dlatego też w piśmie odpowiadającym na wniosek wyjaśniono, że opisywaniem faktur zajmują się upoważnieni pracownicy. Organ wyjaśnił dodatkowo, że nie udostępnił informacji w zakresie przekazania kserokopii faktury, gdyż organ nie udostępnia publicznie dokumentów księgowych. Wójt podkreślił, że faktury są jawne tylko dla podmiotów, których bezpośrednio dotyczą. Ponadto, aby znać numer dokumentu i datę wpływu do urzędu, należy uprzednio zapoznać się z takim dokumentem, widzieć go. Stąd też organ powziął wątpliwości, czy na pewno skarżąca nigdy wcześniej nie zapoznała się z żądaną fakturą i czy jej działanie nie stanowi nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W zakresie ostatniego żądania wniosku organ podkreślił, że udostępnił informację podając kwoty przekazane Stowarzyszeniu w poszczególnych latach. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z powyższym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, gdyż Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 24 października 2024 r. w zakresie obejmującym udostępnienie kopii faktury z dnia 1 lipca 2022 r., nr 13/2022 oraz udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto z pracowników Urzędu Gminy O. odpowiada za merytoryczne opisywanie faktur. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie bezsporne jest, że część żądanej przez skarżącą informacji ma charakter informacji publicznej, a Wójt jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Taki charakter mają informacje dotyczące faktury, której płatnikiem jest Gmina O., a także odnoszące się do kwestii wskazania pracowników odpowiedzialnych za merytoryczne opisywanie faktur oraz wydatkowania środków gminy na wsparcie Stowarzyszanie Odnowa w latach 2015-2019. Wobec powyższego organ powinien był załatwić wniosek skarżącego w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Należy stwierdzić, że organ nie wywiązał się ze swego ustawowego obowiązku w powyższym terminie, gdyż nie udostępnił w całości żądanej informacji, a odpowiedź przekazana pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. nie stanowiła prawidłowego załatwienia wniosku skarżącej. Organ w odpowiedzi na wniosek przekazał prawidłowo i w całości jedynie informacje o środkach finansowych stanowiących wsparcie dla Stowarzyszenia O. przy kościele o. Kapucynów w L. w latach 2015-2020. Jednocześnie należy uznać, że prawidłowo organ zakwalifikował żądanie odnoszące się do udostępnienia kserokopii wniosku Koła Gospodyń Wiejskich w C. z dnia 31 maja 2022 r., jako dokumentu, który nie powinien być udostępniony w trybie ustawy dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie skarga nie była zasadna, gdyż wniosek Koła Gospodyń Wiejskich w C. o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, którego kopia podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Wójta, że żądany dokument wniosku Koła Gospodyń Wiejskich w C. z dnia 31 maja 2022 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowi ewentualnie treść tego wniosku, a nie sam dokument, którego autorem jest podmiot prywatny. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, CBOSA). Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, CBOSA). Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19, CBOSA) W realiach rozpatrywanej sprawy nie można natomiast uznać, że opisany powyżej wniosek Koła Gospodyń Wiejskich jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Słusznie wskazał organ, że przedmiotowy wniosek nie możne być zakwalifikowany do kategorii dokumentów urzędowych - przede wszystkich z uwagi na sporządzenie go przez osoby, które nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu Kodeksu karnego. W tym zakresie skargę M. K. należało oddalić (punkt III sentencji wyroku). Sąd jednocześnie podkreśla, że błędne jest stanowisko organu o braku podstaw do udostępnienia na żądanie skarżącej kopi faktury z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...]. Fakturę, której obowiązek opłacenia spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego – Gminie O. – należy uznać za informację publiczną. Fakt, że skarżąca miała dostęp do tej faktury oraz zna jej numer oraz datę wystawienie nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia informacji. Należy ponadto podkreślić, że jeżeli organ uznał, że żądanie kserokopii przedmiotowej faktury stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, to powinien w tym zakresie wydać decyzje o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Za ugruntowane w orzecznictwie należy uznać stanowisko, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji (zob. wyrok NSA z 26.03.2024 r., III OSK 1586/22, LEX nr 3698763, wyrok NSA z 21.01.2025 r., III OSK 1895/23, LEX nr 3827779). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że faktura odnosząca się umowy lub zobowiązania, w której jedną ze stron jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2017 r., II SAB/Wa 503/17, LEX nr 2496066). Dlatego też w zakresie żądania dotyczącego przedmiotowej faktury tut. Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku. Informacją publiczną jest również żądana przez skarżącą informacja dotycząca osób odpowiedzialnych za merytoryczne opisywanie faktur w Urzędzie Gminy O.. Lakoniczna odpowiedź w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. nie stanowiła właściwego załatwienie wniosku skarżącej w tym zakresie. Organ powinien bowiem udzielić pełnej odpowiedzi zgodnie z wnioskiem albo wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji. W perspektywie zapytania skarżącej o podanie imienia i nazwiska osób odpowiedzialnych merytorycznie za opisywanie faktów udzielona odpowiedź we wskazanym piśmie organu była niewystarczająca. Wobec częściowego uwzględnienia skargi konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 24 października 2024 r. we wskazanym zakresie (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie przesądza jednocześnie, czy wnioskowana informacja powinna być udostępniona, jednakże uznaje, że żądanie dotyczyło informacji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który zwalnia organ z rozpatrzenia wniosku. Forma i sposób załatwienia wniosku pozostaje jednak do decyzji organu, który powinien załatwić wniosek w jednej ze wskazanych powyżej form przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zastosowanie art. 23 u.d.i.p. to należy podkreślić, że żądanie to nie znajduje się w zakresie kognicji tut. Sądu. Jeżeli skarżąca uważa, że w ramach postępowania o dostęp do informacji publicznej organ dopuścił się przestępstwa to powinna zwrócić się do odpowiednich organów ścigania (policji lub prokuratury). Zdaniem Sądu, jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego. Organ częściowo udostępnił informację pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. i chociaż odpowiedź ta była spóźniona w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz częściowo błędna, to jednak działaniu organu nie można przypisać znamion rażącego, a więc oczywistego i poważnego, naruszenia przepisów prawa. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie, obejmującej uiszczony wpis od skargi, tj. 100 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.