II SAB/Lu 41/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Zarządu Powiatu w O. L. w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę I. zobowiązuje Zarządu Powiatu w O. L. do załatwienia wniosku J. O. z dnia 6 lutego 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Powiatu w O. L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Powiatu w O. L. na rzecz J. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Powiatu domagając się zobowiązania tego organu do uregulowania stanu prawnego działki nr [...] w J. [...] zgodnie z wnioskiem z dnia 6 lutego 2019 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa". Podniósł, że jego działka nr [...] zajęta pod drogę powiatową J. – Boiska stała się na podstawie wskazanego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu O. L., mimo to dotychczas formalnie to skarżący jest wciąż jej właścicielem – widnieje w księdze wieczystej, dokumentacji kartograficzno-geodezyjnej, płaci podatki od nieruchomości. Wyjaśnił, że uregulowania stanu prawnego domaga się m.in. przez Zarząd Powiatu od wielu lat, ostatnio skierował do tego organu pismo z dnia 4 lutego 2019 r. (data wpływu 6 lutego 2019 r.) oraz z dnia 15 marca 2019 r. (data wpływu 19 marca 2019 r.), jednak do chwili obecnej wniosek nie został załatwiony. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Powiat O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu nabył na podstawie ustawy z mocy prawa na własność nieruchomości gruntowe zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami powiatowymi (łącznie ok. 410 km dróg, których właścicielem był Skarb Państwa, z czego ok. 95% stanowią drogi powiatowe położone w terenach wiejskich). Zarząd przyznał, że jedną z tych dróg jest droga powiatowa nr [...]L relacji J. - B. – D., przy której położona jest m. in. działka nr [...] należąca do skarżącego, która – wraz z 15 innymi działkami o łącznej pow. 1218 m2 - została zajęta pod pas drogowy. Organ wskazał, że w świetle art. 73 ustawy, podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Powiatu O. spornej nieruchomości stanowi ostateczna decyzja Wojewody L., jednak złożenie wniosku do Wojewody wymaga uprzedniego opracowania i skompletowania szeregu dokumentów, w tym przez właściwe podmioty zewnętrzne za wynagrodzeniem (m.in. operatu technicznego z podziału nieruchomości, odpisu księgi wieczystej nieruchomości itp.). W początkowym etapie sprawę prowadził Zarząd Dróg Powiatowych w O. L. z siedzibą w P., natomiast od listopada 2017 r. sprawa została przejęta przez Starostwo Powiatowe w O. L. celem przeprowadzenia postępowania o wypłatę odszkodowania i przeniesienia prawa własności. Postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną części nieruchomości nr ewid.[...] zostało zakończone prawomocną decyzją administracyjną Starosty O. z dnia 6 lipca 2018 r. umarzającą postępowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. W toku tego postępowania stwierdzono rozbieżności pomiędzy treścią odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr KW LU [...]/8 - prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości a treścią uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, o czym poinformowano J. O. pismem doręczonym mu w dniu 15 stycznia 2018 r. wskazując na konieczność uregulowania przez niego stanu własności nieruchomości. Mimo to, do chwili obecnej skarżący nie wyjaśnił tych kwestii, składając kolejne wnioski o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. W piśmie z dnia 25 października 2018r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego pismo otrzymane w dniu 4 października 2018 r. informując, że nie stanowi ono wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i podtrzymując stanowisko Zarządu Powiatu wyrażone w piśmie z dnia 26 września 2018 r. W związku z udzieloną odpowiedzią skarżący złożył w dniu 7 listopada 2018 r. kolejne pismo polemizujące z treścią odpowiedzi. W ocenie organu skarga na bezczynność jest niezasadna, gdyż: 1) mimo nabycia nieruchomości na własność Powiatu O. z mocy prawa, dla wywołania skutków prawnych konieczne jest wydanie przez właściwego wojewodę decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi; 2) sprawa dotyczy trzynastu sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co wymaga zwiększenia czasu niezbędnego na analizę stanów prawnych i kosztów na opracowanie dokumentacji geodezyjnej; 3) sprawa była przedmiotem wystąpień na wniosek skarżącego następujących organów: Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Wojewody L., Prokuratury Rejonowej w O. L., do których Zarząd się odnosił. Poza tym, obecnie Powiat O. zawarł z uprawnionym geodetą umowę na opracowanie w terminie do 15 lipca 2019 r. operatu technicznego potwierdzającego, że granice działek nr ewid. od [...] do [...] położonych w J. nad W. przy ul. [...], objętych podziałem w 2015 r., odpowiadają granicom na dzień 31 grudnia 1998 r., który będzie podstawą wystąpienia do Wojewody L. z wnioskiem o komunalizację działek zajętych po drogi publiczne zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy i czynił będzie starania, aby uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek nastąpiło w bieżącym roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (...). Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnej "bezczynności", a w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Skarga J. O. na bezczynność Zarządu Powiatu jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, skarżący od wielu lat domaga się uregulowania stanu prawnego jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w J., która została zajęta pod drogę powiatową – Powiatu O. L. oraz wykazania tego stanu w dokumentacji geodezyjno-prawnej. Jako podstawę prawną żądania skarżący konsekwentnie wskazuje art. 73 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Bezspornie, choć w świetle przytoczonego przepisu, przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje z mocy prawa, to jednak konieczne jest również wydanie deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej nabycie własności przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa. Decyzję te wydaje wojewoda, co jednoznacznie wynika z tego przepisu. Do wydania tej decyzji nie jest więc uprawniony organ samorządu terytorialnego, w tym zarząd powiatu, czy starosta. W związku z tym wniosek o wydanie takiej decyzji powinien zostać przekazany właściwemu organowi tj. wojewodzie. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 k.p.a. – "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Przekazanie powinno zatem nastąpić w sposób wskazany w tym przepisie. W niniejszej sprawie skarżący wprost wskazuje na przepis art. 73 ust. 3 ustawy, co sugeruje, że domaga się wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. W związku z tym, Zarząd Powiatu powinien przekazać wniosek skarżącego zgodnie z przytoczonym przepisem – Wojewodzie L., czego nie uczynił. Jednocześnie Zarząd nie wszczął żadnego (innego) postępowania w związku z tym wnioskiem, od wielu lat prowadzi natomiast polemikę ze skarżącym, co wynika z licznej korespondencji zgromadzonej w aktach. Podkreślić należy, że wniosek strony powinien być załatwiony w każdym wypadku w sposób formalny – poprzez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), w tym o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...)". Decyzja potwierdzająca nabycie prawa własności na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy może być wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, toczącego się z zachowaniem ogólnych reguł tego postępowania, a więc po formalnym wszczęciu tego postępowania. Wniosek o wszczęcie takiego postępowania może złożyć także były właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W związku z tym, skoro skarżący domaga się uregulowania stanu prawnego swojej nieruchomości wskazując art. 73 ust. 3 ustawy, a Zarząd Powiatu uznaje się niewłaściwy w tej sprawie, powinien przekazać wniosek skarżącego właściwemu wojewodzie. Jeśli natomiast Zarząd dokonuje innej interpretacji tego wniosku, powinien załatwić ten wniosek we właściwej formie – wszcząć odpowiednie postępowanie bądź wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. Żadnej z tych czynności Zarząd Powiatu w O. nie dokonał wbrew ustawowemu obowiązkowi, co świadczy o bezczynności tego organu. Jak bowiem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 891/18 – "bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. (data wpływu 6 lutego 2019 r.) stanowi bezpośrednie nawiązanie do jego wcześniejszych wniosków o uregulowanie stanu prawnego na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, niezałatwionych we właściwej formie przez Zarząd Powiatu. Z akt bowiem wynika, że skarżący już we wniosku z dnia 8 listopada 2017 r. domagał się uregulowania stanu prawnego działki nr ewid.[...] wskazując na wcześniejsze wnioski. Wprawdzie po sprecyzowaniu tego wniosku na wezwanie Zarządu, stwierdził, że domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy (w tym przedmiocie organ wydał decyzję umarzającą postępowanie z dnia 6 lipca 2018 r.), to jednak następnie w dniu 25 czerwca 2018 r. złożył kolejny wniosek domagając się także uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości. Kolejne wnioski w tej sprawie składał do Zarządu Powiatu w dniach 27 sierpnia 2018r., 4 października 2018 r., 6 listopada 2018 r. i ostatni – wskazany w skardze - z 4 lutego (data wpływu 6 lutego 2019 r.). Żaden z tych wniosków nie został formalnie załatwiony przez Zarząd Powiatu, tj. ani nie zostało wszczęte postępowanie, ani nie zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ani też wniosek nie został przekazany do załatwienia przez właściwego wojewodę, co uzasadnia bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2122/14, LEX nr 2082514). Tylko w sytuacji, gdyby podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a na podstawie danych podania nie można byłoby ustalić właściwego organu albo gdy z podania wynikałoby, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, należałoby zwrócić podanie wnoszącemu, przy czym zwrot podania również powinien nastąpić formalnie tj. postanowieniem (art. 66 § 3-4 k.p.a.), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wprawdzie z akt wynika, że Zarząd Powiatu prowadził korespondencję z Wojewodą L., brak jednak postanowienia o przekazaniu sprawy temu organowi jako właściwemu do jej rozpatrzenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") zobowiązał Zarząd Powiatu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2019 r. (data wpływu) w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze, że organ – choć nie załatwił sprawy formalnie - to jednak zwykle ustosunkowywał się do pism skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.