II SAB/Lu 428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 4 września 2014 r. [...] wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w trzech rejonach ulic: [...], [...]oraz [...]. Wniosek został skierowany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres Wydziału Planowania Urzędu Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Wydziału Planowania Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 15 września 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach sprawy nie są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej. Odpowiedź została wystosowana na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. W dniu 19 września 2014 r. skarżący [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie 14-dniowego terminu zakreślonego art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na udostępnienie informacji. W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Skarżący powołał się na status radnego miasta [...] i podniósł, że wnioskowana informacja publiczna jest mu potrzebna w celu podjęcia odpowiedniej decyzji co do zasadności uchwał o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem radnego skierowane do Prezydenta wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną, której przedstawienie powinno być elementem transparentności działań organu administracji publicznej, które mają wpływ na treść stanowionego prawa. Na poparcie swoich twierdzeń radny przytoczył klika fragmentów trzech uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, które – w jego ocenie – wskazują, że informacja publiczna winna zostać mu udzielona. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko i opierając się na treści przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej także jako "p.z.p."), organ odniósł się do charakteru przeprowadzanych przez prezydenta analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, do przeprowadzenia których obliguje Prezydenta powołany przepis na etapie poprzedzającym podjęci uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu analiza ta nie jest oparta na analizie wniosków, jakie mogły w tym zakresie wpłynąć do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na te wnioski, ani informowania stron o sposobie ich rozpatrzenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa w ogóle dopuszczalności składania wniosków w zakresie przystąpienia do sporządzenia, bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił uwagę, że kilka projektów uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z załączonymi analizami zasadności przystąpienia do zmiany planu, znalazło się w porządku obrad sesji Rady Miasta [...] z dnia [...], a nadto zostało udostępnione w Biuletynie informacji Publicznej Miasta [...] jak również przedłożone poszczególnym Radnym Rady Miasta [...] Organ wyraził stanowisko, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie spełniają kryteriów określonych tym aktem prawnym. Zdaniem organu wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią dokumenty prywatne a nie publiczne, ponieważ nie pochodzą od organu i nie zostały wydane w ramach jego kompetencji oraz jako takie, w myśl utartej linii orzeczniczej, nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 15 września 2014 r. skarżący otrzymał pisemną odpowiedź, w której Dyrektor Wydziału Planowania Urzędu Miasta [...] poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a"). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Według zaś art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Terminem prawnie ustalonym, o którym mowa jest termin zakreślony dla organu w przepisach ogólnych postępowania administracyjnego (art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) lub przepisach szczególnych. Do bezczynności organów dochodzi wówczas, gdy z przepisu prawa materialnego z zakresu administracji publicznej wynika zobowiązanie organu do działania w określonej formie. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z żądaniem udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedstawionych przez Prezydenta Miasta [...] projektów uchwał. Skarżący powołał się przy tym na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r. poz. 782 – dalej jako "u.d.i.p." bądź "ustawa"), który to przepis odczytywany w powiązaniu z art. 2 ust. 1 tej ustawy, daje uprawnienie do zwrócenia się o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu obowiązanego do jej udzielenia na podstawie art. 4 ust.1 u.d.i.p. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Aby dokonać oceny, czy skarga jest zasadna, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P.Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności dotyczy to organów władzy publicznej, którymi w rozumieniu tego przepisu są m.in. organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. W pojęciu tym mieszczą się także jednostki pomocnicze tych organów, o ile nie są osobami prawnymi o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym jest Prezydent Miasta[...], na którym jako organie władzy wykonawczej w gminie miejskiej ciąży powyższy obowiązek. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek skarżącego odnośnie określenia jego adresata został – co do zasady – prawidłowo skierowany. Kolejnym elementem stanu faktycznego podlegającym badaniu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dają podstawę do przyjęcia, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06). Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznie konieczność spełnienia takiego obowiązku. Ocenie organu podlega w szczególności to, czy zakres żądanych informacji mieści się w publicznej sferze jego działania, a więc czy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ bada wniosek pod kątem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ażeby nie narazić się na zarzut naruszenia tego przepisu. Dostęp do niektórych informacji odnoszonych do organu administracji publicznej może być bowiem wyłączony z uwagi na dane, które podlegają ochronie prawnej. Dlatego dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt. II OSK 812/05). W konsekwencji aby ocenić, czy organ pozostaje w bezczynności, niezbędnym jest przesądzenie kwestii, czy żądane informacje mają charakter publiczny. Skarżący [...]złożył wniosek o udostępnienie wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przedstawionych przez Prezydenta Miasta [...] projektów uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trzech określonych rejonach miasta. Jednocześnie wskazał, aby zeskanowane dokumenty przesłane zostały mu drogą elektroniczną na oznaczony przez niego adres. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, jak i w ocenie innych sądów administracyjnych badających podobne kwestie uprzednio, rozpatrując sprawy o zbliżonym stanie faktycznym, tego typu wnioski nie stanowią informacji publicznej, w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter żądanej informacji, a nie jedynie podmiotowe, czyli fakt, że przedmiotowe wnioski zostały skierowane do organu administracji publicznej i na skutek tego organ znajduje się w ich posiadaniu. Zarzucając organowi bezczynność skarżący powołał się na jawność procesu legislacyjnego prowadzącego do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie skarżący podniósł, że procedura prawodawcza jest sprawą publiczną. Stanowi o tym wprost przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. W doktrynie prawa administracyjnego rozumie się przez to informację, że prace takie mają miejsce oraz zakres przedmiotowy aktu lub treść projektu. Zakres informacji publicznej powstałej w związku z pracami nad projektem obejmuje również podmioty uczestniczące w pracach i odpowiedzialne za jego tworzenie oraz gdy jest to możliwe, czas niezbędny do zakończenia procedury oraz poczynione ustalenia i założenia (tak: M.Bidziński, M.Chmaj, P.Szustkiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s.88). Analiza wniosku skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie wniosków o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący zażądał wiadomości dotyczących któregoś z wymienionych elementów procesu legislacyjnego. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej. Procedura taka jest uruchamiana jedynie z inicjatywy rady gminy lub na wniosek wójta. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest – w myśl art. 14 ust. 5 p.z.p. – poprzedzone wykonaniem analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowaniem materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustaleniem niezbędnego zakresu prac planistycznych. Należy ostatecznie zgodzić się z organem, że przedmiotowa analiza nie jest oparta na analizie wniosków o sporządzenie, bądź zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie jest zobligowany do ustosunkowywania się do takich wniosków. Tego rodzaju wnioski mogą stanowić podstawę dla poczynienia przez organ pewnych założeń czy ustaleń, ale do tego czasu nie wywierają żadnych skutków w życiu publicznym, stąd ich treść nie nosi cech informacji publicznej. Dlatego Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt. I OSK 385/10, który stwierdził, iż wnioskom takim nie można przypisać cech dokumentu publicznego. Są one bowiem jedynie pismami, nie posiadającymi nawet charakteru pism urzędowych i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty, których wydania kopii domagał się skarżący mają charakter dokumentów prywatnych. Dokumenty prywatne zaś, jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Udostępnianie informacji publicznej na gruncie powołanej ustawy podlega ograniczeniom. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej o ile jednak z żądaniem nie występują osoby niebędące jej stronami (zob: Małgorzata Jaśkowska – Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 52-54). Tego rodzaju uwagi przemawiające za tym, że wnioski do projektu planu miejscowego nie mają waloru informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny poczynił w stosunku do wniosków do planu, o których mowa w art. 17 ust. 1 p.z.p. Dotyczy to tym bardziej – wnioskując a maiori ad minus – tych wniosków o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, udostępnienia których domaga się skarżący. Z punktu widzenia oceny bezczynności organu istotne jest istnienie podstawy prawnej do podjęcia przez organ określonego działania wobec przedstawionego żądania. Determinuje to również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w określonej formie i czy nastąpiła bezczynność organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej i w taki sposób zachował się organ, który w dniu 15 września 2014 r. trafnie poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Tym samym nie można było przyjąć, że organ jest bezczynny w stosunku do wniosku skarżącego. W okolicznościach tej sprawy judykatura sądów administracyjnych przywołana w skardze nie przemawia za jej zasadnością. Mając zatem na względzie, że organ nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.