II SAB/Lu 44/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego: oddala skargę. Pismem z dnia [...] skarżący J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty polegającą na nie podjęciu przez ten organ działań egzekucyjnych dotyczących obiektu budowlanego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Z. zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Z. W skardze wniósł o zobowiązanie Starosty do dokonania z urzędu czynności zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] udzielającej inwestorowi Polskiej Telefonii Komórkowej "[...]" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w wyniku kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie została uchylona decyzja Starosty z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z tym - zdaniem skarżącego - obowiązkiem Starosty jest podjęcie czynności zmierzających do usunięcia obiektu budowlanego, który nie posiada pozwolenia na budowę oraz ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która również została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazał skarżący Starosta ponownie rozstrzygając w zakresie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę - po wyroku uchylającym jego decyzję - umorzył postępowanie. W związku z takim działaniem organu skarżący wraz z innymi osobami złożył zażalenie do Wojewody na bezczynność Starosty, które również nie wywołało oczekiwanej przez stronę reakcji. W związku z powyższym zasadne jest wydanie przez sąd wyroku zobowiązującego Starostę do dokonania czynności zmierzających do usunięcia obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2007 r., uzupełniającym skargę J. G. dodatkowo wyjaśnił, że skarga jego dotyczy bezczynności Starosty w przedmiocie dokonania egzekucji obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej tj. wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji, która to inwestycja nie posiada pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ ten podał, że żądanie strony zawarte w skardze do zobowiązania organu do dokonania czynności z urzędu zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 83 ustawy Prawo budowlane, gdyż Starosta nie jest organem właściwym od usunięcia z obrotu prawnego takiej decyzji. Decyzją ostateczną z dnia [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie wydania inwestorowi decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania pozwolenia na budowę obiektu istniejącego. Przedmiotowa stacja została w całości zrealizowana, inwestor uzyskał ostateczną decyzję Wojewody o pozwoleniu na emisje pól elektromagnetycznych oraz ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Ponadto strony postępowania nie skorzystały z prawa wniesienia odwołania od przywołanej decyzji Starosty o umorzeniu postępowania. Tym samym procedura administracyjna została wyczerpana i brak jest podstaw prawnych do wykonania przez Starostę wyroku NSA z 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 821/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę na bezczynność organu administracji można wnieść m. inn. gdy wniosek strony wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. lub, gdy danemu podmiotowi przysługują prawa strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub 36 k.p.a. Aby mówić o bezczynności organu należy najpierw stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy najpierw należy ustalić precyzyjnie żądanie strony skarżącej w powiązaniu z zaistniałym w przedmiotowej sprawie stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości S. Następnie wskazana decyzja wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r. została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. oddalił wniesioną skargę kasacyjną od powyższego wyroku, co skutkowało, iż wyrok uchylający decyzję uprawomocnił się, a decyzja Starosty została wyeliminowana z obrotu prawnego. W trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego inwestor zakończył budowę i uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji. W kontekście powyższych zdarzeń skarżący domagał się od Starosty podjęcia z urzędu działań polegających na wszczęciu postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wykonanie prawomocnego wyroku NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 821/06. Wobec tak sprecyzowanych żądań strony zarzut bezczynności organu nie mógł być uznany za zasadny. Wskazać w tym miejscu należy, iż - co do zasady - skarga na bezczynność może dotyczyć działalności każdego organu administracji publicznej. Jednakże dla rozstrzygnięcia kwestii, czy dany organ administracji pozostaje w bezczynności czy też nie, należy uprzednio stwierdzić, czy miał on prawny obowiązek załatwienia danej sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdy pomimo istnienia takiego obowiązku organ nie podjął wymaganych czynności koniecznych dla załatwienia danej sprawy, bądź nie załatwił jej w terminach określonych przez prawo, można mówić o bezczynności. Konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji było, to iż w obrocie prawnym pozostał jedynie wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, do którego rozpatrzenia obowiązany był właściwy organ – Starosta. Organ ten po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zakończył postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę wydał decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku inwestora o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jedyną konsekwencją uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę był obowiązek Starosty do ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie takiego pozwolenia. W tym miejscu należy wskazać, iż bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, iż wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. obligował organ do wszczęcia postępowania zmierzającego do usunięcia obiektu budowlanego. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, a nie decyzja orzekająca nakaz rozbiórki. Ponadto stronami ponownego postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] były te same podmioty (również skarżący), które brały udział w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że osoby te mogły kwestionować legalność wydanej decyzji w trybie odwoławczym poprzez złożenie odwołania, do czego jako strona postępowania miały bezsporne uprawnienie, a z którego to uprawnienia, jak wynika z akt sprawy nie skorzystały. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych przejawia się oddziaływaniem orzeczenia tego sądu na zakończone postępowanie administracyjne. Jednakże, oddziaływanie to wyczerpuje się w stwierdzeniu, czy zaskarżony akt ma istnieć i obowiązywać nadal, czy też ma ulec skasowaniu. W przedmiotowej sprawie zapadło orzeczenie negatywne zawarte w wyroku uwzględniającym skargę zawierającym rozstrzygnięcie o uchyleniu aktu. Rozstrzygnięcie takie wywiera w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W jego rezultacie w postępowaniu przed organami administracji publicznej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem aktu. Jedynie w tym skutku rozstrzygnięcia wyczerpuje się w zasadzie funkcja orzeczenia sądu administracyjnego. Dalszy tok postępowania w sprawie, już przed organami administracji publicznej, zależny jest od stwierdzenia, czy w konkretnym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu, czy też wydanie takiego aktu jest niedopuszczalne. Jak wynika z akt sprawy decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę została wyeliminowana z powodu stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże orzeczeniem tym nie została zamknięta inwestorowi droga do uzyskania pozwolenia na budowę zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. Powyższe orzeczenie sądu spowodowało jedynie cofnięcie sprawy do etapu ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. A zatem jedynym obowiązkiem organu wynikającym z zapadłych orzeczeń sądowych było ponowne rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku, co organ uczynił decyzją z dnia [...], która nie została zarówno przez skarżącego jak również inne strony postępowania zaskarżona, uzyskując tym samym status decyzji ostatecznej. Z cała pewnością, co należy podkreślić zapadłe orzeczenia sądowe nie obligowały organu do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Należy również wskazać, iż problem prawny na który wskazuje skarżący wynikający z sytuacji, w której inwestor zostaje pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywania robót budowlanych lub po ich wykonaniu był wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowego które w zakresie tym wskazuje, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze dodać ponadto należy, iż organ na którego bezczynność wskazuje skarżący nie posiada również kompetencji w zakresie podjęcia żądanych czynności. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, którego naruszenia zdaniem skarżącego dopuścił się Starosta, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Treść przywołanego przepisu stanowi, iż uprawnionym do dokonywania czynności w nim wskazanych jest właściwy organ. Definicję legalną organu właściwego zawiera art. 3 pkt 17 Prawa budowlanego stanowiąc, iż są nim organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 80 ust. 1 i 2 (rozdział 8) ustawy Prawo budowlane zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują: starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zakres zadań tych organów został uregulowany w art. 81 omawianej ustawy. Wprawdzie zakres zadań wskazanych w tym przepisie określony jest wspólnie, zarówno dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, to jednak są one realizowane w sposób zróżnicowany przez poszczególne organy, co wynika z przepisów regulujących ich właściwość rzeczową tj. art. 82, 82b, 83 i 84 ustawy. Pomijając szczegółową analizę kompetencji poszczególnych organów, wskazać należy iż do podstawowych zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy w szczególności związane z wydawaniem pozwoleń na budowę, zatwierdzaniem projektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego leżą sprawy związane z likwidacją lub legalizacją samowoli budowlanej, utrzymywaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego oraz postępowaniem w sprawie katastrof budowlanych. Mając powyższe ustalenia na uwadze, należy wskazać, iż Starosta będący organem administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji ustawowych uprawniających go do wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Czyni to zasadnym uznanie żądań skargi za nie mające uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Brak obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji oznacza, że nie można organowi skutecznie postawić zarzutu pozostawania w bezczynności co do jej wydania. Ponadto Starosta mając na uwadze treść pisma z dnia [...] 2006 r. złożonego - co należy podnieść - nie przez skarżącego lecz przez inną osobę (A. B.) nie miał również obowiązku dokonania czynności przekazania tego pisma do organu właściwego na podstawie art. 65 k.p.a. Treść pisma odnosiła się do wykonania wyroku NSA z dnia 16 maja 2006 r., a zatem do toczącego się już postępowania, czekającego i uzależniającego dalsze czynności organu od wyniku postępowania sądowego. Natomiast żądanie wszczęcia postępowania w zakresie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, do którego wszczęcia i prowadzenia kompetentny jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zostało sprecyzowane dopiero w zażaleniu, a następnie w skardze do sądu. Wojewoda obowiązany był jedynie do rozpatrzenia zażalenia pod kątem zarzutu bezczynności organu, a nie do ustalania zakresu żądania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 cytowanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.