II SAB/Lu 44/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Cz. T. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]r. II. orzeka, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz Cz. T. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w A., wpłynęła skarga C. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W przedmiotowej skardze zarzucono Burmistrzowi Miasta, iż nie przeprowadził postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które powoduje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce Nr [...] położonej w J., gmina A.. W szczególności skarżący wskazał, iż Burmistrz Miasta nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższemu organowi zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12, art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 61a § 3, art. 61a § 1 K.p.a., a także w zw. z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób przewlekły. Skarżący poza tym podniósł, że w niniejszej sprawie - stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. – złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na bezczynność Burmistrza w przedmiotowej sprawie, które postanowieniem z dnia [...] r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta A. termin do rozpoznania sprawy i nałożyło na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wobec niezakończenia postępowania wydaniem aktu administracyjnego zgodnie z przepisami do dnia wniesienia skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mając na uwadze postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nakazujące Burmistrzowi, w oparciu o art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska załatwienie sprawy dotyczące negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które powoduje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce Nr [...] położonej w J. , gmina A., nieuzasadnione w niniejszej sprawie było wszczęcie postępowania. Stosownie bowiem do art. 378 § 3 pkt 1 Burmistrz Miasta jest właściwy w sprawach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Cytowane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli chodzi o zakres kompetencji wójtów, burmistrzów, prezydentów miast odsyłają do przepisów art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, decyzje są wydawane po wykonaniu kontroli. Jeżeli wyniki kontroli są tego rodzaju, iż zachodzi konieczność wydania stosownej decyzji, organ administracji wszczyna postępowanie administracyjne. Zaś w przypadku, gdy ustalenia kontroli nie dają podstaw do wszczęcia postępowania, ingerencja organu administracji publicznej sprowadza się do wyłącznie do protokołu kontroli. Organ wskazał, że w niniejszej prawie pracownicy organu administracji dwukrotnie przeprowadzali kontrolę budynku gospodarczego znajdującego się na działce Nr [...] w J., przy czym za każdym razem wyniki kontroli nie przemawiały za wszczęciem postępowania określonego w przepisach art. 378 ust. 1 w związku z przepisami art. 150 ust. 1 (art. 154 ust. 1) ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie zaniechania wydania decyzji kończącej postępowanie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które powoduje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce Nr [...] położonej w J., gmina A.. Zauważyć należy, że w postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Należy wskazać, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Wobec tego okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W rozstrzyganej sprawie C. T. zarzucił Burmistrzowi Miasta bezczynność polegającą na nie załatwieniu we właściwej formie i trybie jego wniosku z dnia [...] r. dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które powoduje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce sąsiedniej. Bezczynność ta dotyczy także okresu po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienia z dnia [...] r. uznające zażalenie skarżącego na bezczynność za uzasadnione. Jednocześnie należy wskazać, że mimo upływu kilku miesięcy, Burmistrz Miasta prowadzonego postępowania nie zakończył, a jedynie poinformował stronę – powołując się na art. 378 § 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie ma potrzeby podejmowania jakichkolwiek działań zobowiązujących właściciela działki sąsiedniej do podjęcia czynności, z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa. Trzeba zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący – jak wynika jednoznacznie z jego pism, jak i z sentencji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. – domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi, które powoduje budynek gospodarczy zlokalizowany na działce sąsiednie. Poza tym jak wynika z akt sprawy – z uwagi na treść wniosku skarżącego - Starosta K. przekazał Burmistrzowi Miasta sprawę jako organowi właściwemu w powyższym przedmiocie (zawiadomienie z dnia [...] r. o przekazaniu zgodnie z właściwością). W uzasadnieniu powyższego pisma wskazał, że jeżeli osoba fizyczna nie korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia, eksploatująca instalację (chlewnia, kurnik) negatywnie oddziałują na środowisko, to zgodnie z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydenta miasta może w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Burmistrz po przekazaniu wniosku przeprowadził oględziny w dniu [...] r., z których została sporządzona notatka służbowa. Wskazano w niej, że chów drobiu prowadzony na działce sąsiedniej nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, gdyż nie spełnia kryteriów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poza tym podniesiono, że kwestia posadowienia budynku gospodarczego oraz odległości od innych obiektów była przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Z akt sprawy wynika bowiem, że PINB decyzją z dnia [...] r. odmówił B. K. nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego (kurnika). Następnie Burmistrz pismem z dnia [...] r. powołując się na powyższe ustalenia wyjaśnił wnioskodawcy, że nie znajduje podstaw do uznania skargi za zasadną. Strona niezadowolona i przekonana, że sąsiad narusza przepisy prawa, a tym samym negatywnie oddziałuje na zdrowie ludzi może wystąpić na drogę sądową z powództwa cywilnego. Ponadto organ wskazał, że powołany przez stronę art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska został uchylony z dniem [...] r. W związku z dalszą bezczynnością organu skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które – o czym była wyżej – uwzględniło je i zobowiązało organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni. Wobec tego organ ponownie przeprowadził czynności kontrolne w związku ze zgłoszeniem skarżącego, z których został sporządzony protokół kontroli z dnia [...] r. W ocenie Sądu powyższe czynności nie zakończyły postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, CBOSA). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. Przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nawet brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy jednak podnieść, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje argumentacja strony skarżącej odnośnie negatywnego oddziaływania na środowisko kurnika znajdującego się na działce sąsiedniej, gdyż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Zatem Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać zasadności argumentów strony co do ww. negatywnego oddziaływania, a tym samym nie może zobowiązywać organu do wydania decyzji merytorycznej (w trybie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. O kosztach postępowania sądowego (wpis od skargi [...] zł) orzeczono w pkt III. na podstawie art. 200 p.p.s.a.