II SAB/Lu 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. D. Spółkę Akcyjną do załatwienia wniosku A. W. z dnia 16 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. D. Spółki Akcyjnej na rzecz A. W. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. A. W. wniósł skargę na bezczynność [...] S.A. w L., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżący wskazał, że przedmiotowym wnioskiem wystąpił do [...] S.A. w L. o udostępnienie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń infrastruktury przesyłowej na będącej jego własnością działce o numerze [...], położonej w miejscowości B., w szczególności do przedstawienia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń. Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie spółki, odrzucenie skargi uzasadnia okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany był do oddziału spółki, który nie ma osobowości prawnej, nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ustawa), a w związku z tym nie ma podstaw do uznania go za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznych. Spółka podniosła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy, żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty, których wydania domagał się skarżący, wiążą się bowiem z dochodzeniem przez niego od spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Ponadto spółka podniosła, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. W ocenie spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. Skarżący wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. zwracał się o udostępnienie informacji publicznej do [...] S.A. z siedzibą w L., składając jedynie ten wniosek na adres oddziału tej spółki w B. Niezasadne jest więc stanowisko spółki, że skarżący skierował swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować powinno odrzuceniem skargi. W ocenie sądu, skierowanie wniosku do jednostki terenowej spółki, jaką jest jej oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej spółki. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w sytuacji, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] S.A. w W. (61,89% – s. 36 sprawozdania Zarządu za okres zakończony 30 września 2012 r., opubl.: [...]). Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem [...] S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu [...] S.A. w L. Ponadto przedmiotowa spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.). [...] S.A. w L. należy zatem do grona podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy), Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada tej informacji albo uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej na podstawie art. 23 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693). W niniejszej sprawie [...] S.A. w piśmie datowanym na [...] września 2013 r. poinformowała skarżącego, że o odpisy wnioskowanych decyzji należy wystąpić zgodnie z przepisami rozdziału II, działu III Kodeksu postępowania administracyjnego do właściwego miejscowo organu administracji publicznej, który decyzje wydał. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wystąpił do [...] S.A. w L. o udostępnienie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, w tym decyzji organów administracji oraz innych dokumentów, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na należącej do niego działce. Skarżący domagał się zatem niewątpliwie udostępnienia "treści i postaci dokumentów urzędowych", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy. Niezasadne jest również stanowisko spółki wyrażone w odpowiedzi na skargę, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powołanej ustawy). Wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy zatem wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Ponadto, odmawiając udzielenia informacji z tego powodu, spółka powinna była dokonać tego w formie decyzji (art. 17 ust. 1 ustawy), czego nie uczyniła. Sąd nie podziela ponadto argumentacji spółki zawartej w odpowiedzi na skargę, że żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, bowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od spółki roszczeń cywilnoprawnych. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, niepubl., wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest bowiem upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może zatem decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja przedstawiona przez spółkę, że żądane informacje wnioskodawca może uzyskać w innym trybie. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez niego działce, co umożliwiałoby mu dostęp do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Ponadto ograniczenie możliwości uzyskania żądanych przez wnioskodawcę informacji jedynie do trybu kodeksowego w sposób nieuzasadniony stawiałoby skarżącego w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania tej informacji od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ponadto podnoszona przez spółkę ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie przedmiotowych dokumentów, w tym decyzji, do organu, który je wydał, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do spółki [...], skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Należy ponadto podkreślić, że wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącego została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczył do decyzji dotyczących działki nr [...] położonej w miejscowości B., co stanowi wystarczającą konkretyzację wniosku. W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. powinien być rozpoznany przez spółkę w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, powinna była udzielić żądanej informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, czego nie uczyniła, dopuszczając się bezczynności. Gdyby natomiast spółka, posiadając żądane informacje, nie miała możliwości udostępnienia ich w sposób wskazany we wniosku, powinna była powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2 ustawy), czego również zaniechała. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2014 r. sąd oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek [...] S.A. w L. o przeprowadzenie dowodu poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu "zawierającego ustosunkowanie się tego organu do powołanej w odpowiedzi na skargę okoliczności realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy - Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą jest zatem, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie materiałów przedstawionych przez organ administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zaś przeprowadzenie dowodów uzupełniających – jedynie z dokumentów – jest wyjątkiem stosowanym tylko wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy budzą istotne wątpliwości. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13, niepubl.). Skoro w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności skargi na bezczynność [...] S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie istniała potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego przez spółkę dowodu. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał [...] S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie, w oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.