II SAB/Lu 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie niedoręczenia decyzji dotyczących świadczeń z pomocy społecznej I. oddala skargę w części dotyczącej niedoręczenia decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...]; II. odrzuca skargę w części dotyczącej niedoręczenia decyzji Burmistrza Miasta wydanych w dniu [...] r. Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...]; III. przyznaje [...]N. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W piśmie z dnia 19 grudnia 2014r., złożonym w tym samym dniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, A. J. domagał się wyjaśnienia, dlaczego do tej daty nie otrzymał z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzji lub odpowiedzi na wniosek A. S. z dnia 5 lutego 2014r. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej mimo, że w powołanym wniosku został wskazany jako jego pełnomocnik. W kolejnym piśmie z dnia 9 stycznia 2005r. A. S. wyjaśnił, że wspomniane pismo z dnia 12 grudnia 2014r jest skargą na brak odpowiedzi organu oraz niechęć pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, Miasta i Gminy M. z Wójtem i Radą Miasta do wyjaśnienia nieprawidłowości polegającej na nieudzielaniu informacji w sprawie załatwienia sprawy jego pełnomocnikowi. Odpowiadając na skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśnił, że skarga nie może zostać wniesiona na bezczynność i niechęć pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż nie jest to organ, którego bezczynności skarga może dotyczyć. Ponadto złożona została po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem skarga na decyzję z dnia [...]. rozstrzygające wniosek z dnia 5 lutego 2014r. została wniesiona przez pełnomocnika strony A. J. dopiero 19 grudnia 2014r. Organ zaznaczył przy tym, że doręczenie decyzji A. S., a nie A. J. było prawidłowe, skoro pełnomocnictwo zostało doręczone organowi 28 lutego 2014r. Organ podkreślił, ze w dniu 29 stycznia 2014r. z uwagi na brak w aktach sprawy pełnomocnictwa na które powoływał się A. J., wezwano pełnomocnika do przedłożenia urzędowo potwierdzonego odpisu pełnomocnictwa podpisanego przez A. S. w Zakładzie Karnym we W. pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone 1 lutego 2014r. żądany dokument jednak nie wpłynął w wyznaczonym terminie, a A. S. odmówił sporządzenia kopii udzielonego pełnomocnictwa, sporządzenia pisemnego oświadczenia o udzieleniu pełnomocnictwa jak również ustnego zgłoszenia do protokołu udzielenia pełnomocnictwa A. J.. W tej sytuacji działania organu zmierzające do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa nie mogą być uznane za odmowę wglądu do akt. Zwrócono ponadto uwagę, że prawomocnym postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014r. ( sygn. akt II SAB/Lu 62/14 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę A. S. na bezczynność Burmistrza [...] polegającą na nieudostępnieniu akt pełnomocnikowi oraz niewydaniu zaświadczenia dotyczącego otrzymanej pomocy finansowej. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zaświadczenie co do którego skarżący zarzucił bezczynność zostało wydane i przesłane jeszcze przed dniem wniesienia skargi tj 7 lutego 2014r. W piśmie z dnia 3 września 2015r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie bezczynności Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta polegającej na niedoręczeniu A. J. - pełnomocnikowi skarżącego decyzji z dnia [...]. wydanych w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego oraz doręczenie wspomnianemu pełnomocnikowi wszystkich decyzji wydanych [...]. opisanych przez podanie ich sygnatur oraz zaświadczenia z dnia 7 lutego o pomocy finansowej przyznanej skarżącemu. Wniósł ponadto o zobowiązanie wspomnianego organu do udostępnienia A. J. akt powyższych spraw. Skarżący wyjaśnił, że nie był zobowiązany do wyczerpania procedury wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Przy nie doręczeniu decyzji chodzi o czynność techniczną – doręczenia decyzji, a nie załatwienie sprawy, czy tez udostępnienia akt, czego dotyczy zażalenie o którym stanowi art. 37 § 1 kpa. W sprawach decyzje zostały wydane, a jedynie nie doręczone pełnomocnikowi, którego status został błędnie przez organ zinterpretowany, mimo wielu zapewnień i oświadczeń skarżącego. Co więcej, stosowne upoważnienie zostało udzielone A. J. już 10 października 2010r. Ponadto akta sprawy nie zawierają dowodu, potwierdzającego wezwanie pełnomocnika do złożenia stosownego dokumentu lub informującego o możliwości złożenia oświadczenia do protokołu. Kolejne pełnomocnictwo zostało złożone do organu 28 lutego 2014r., a więc w dniu wydania decyzji, brak jest natomiast dowodu potwierdzającego, aby dec7yzje zostały wysłane przed wpływem dokumentu pełnomocnictwa. Powinny zatem zostać doręczone pełnomocnikowi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik sprecyzował skargę, wskazując, że dotyczy ona bezczynności Burmistrza Miasta polegającej na nie doręczeniu pełnomocnikowi A. S. – A. J. decyzji wydanych w dniu [...]. wymienionych w pkt.2 pisma procesowego z dnia 3 września 2015r. oraz dodatkowo decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według art. 52 § 2 ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W świetle powołanych przepisów nie może być wątpliwości, że wyczerpanie środków zaskarżenia jest warunkiem dopuszczalności skargi i ma on charakter bezwzględny. Niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje niedopuszczalność skargi, a konsekwencji jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jej wniesienie jest dopuszczalne po złożeniu w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenia do organu wyższego stopnia, jeśli nie ma takiego organu – wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Odmienne stanowisko skarżącego nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest sprzeczne nie tylko z treścią powołanego przepisu, ale również nie znajduje żadnego oparcia w orzecznictwie i doktrynie prawniczej. W sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zażalenie jedynie na niedoręczenie jego pełnomocnikowi decyzji z dnia [...]. w sprawie jego wniosku z dnia 31 stycznia 2014r., rozpoznane zresztą przez Kolegium postanowieniem z dnia [...]. W stosunku do pozostałych decyzji dotyczących kolejnych wniosków, zażalenie nie zostało złożone, co skutkowało odrzuceniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt.6 ustawy. Inaczej ocenić należy natomiast skargę na bezczynność Prezydenta miasta L. dotyczącą niedoręczenia pełnomocnikowi decyzji rozstrzygająca wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2014r. W tym bowiem przypadku, jak już wspomniano, zażalenie zostało złożone i rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z dnia [...]. Nie oznacza to jednak, że organ pozostawał w bezczynności, jak utrzymuje skarżący. Wniosek taki jego zdaniem płynie stąd, że organ, formułując tezę o braku podstaw do uznania A. J. jako pełnomocnika, pominął fakt złożenia odpowiedniego pełnomocnictwa w Urzędzie Gminy M. w dniu 10 października 2013r. Zdaniem skarżącego wobec zawartej w pełnomocnictwie klauzuli dotyczącej reprezentowania skarżącego we wszystkich urzędach w Polsce w celu udzielenia niezbędnej pomocy w czasie przerwy w odbywaniu kary organ z powyższą datą wiedział o pełnomocniku, a brak jest dowodu, aby przed wydaniem decyzji wzywał go do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, czy też informował o możliwości złożenia oświadczenia do protokołu i skutkach nieuzupełnienia tego braku. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Prawdą jest, że w dniu 10 października 2013r. w organie zostało przedstawione upoważnienie skarżącego, określone jako "stałe , aż do odwołania" udzielone A. J., dotyczące jego reprezentowania we wszystkich urzędach w Polsce w celu udzielenia niezbędnej pomocy w czasie przerwy w odbywaniu kary, a organ potwierdził jego zgodność z oryginałem. Wspomniane upoważnienie złożono wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłków celowego i okresowego, podpisanego osobiście przez skarżącego. Jest jasne, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, po myśli art. 33 § 2 kpa. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zauważyć jednak należy, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa należy bowiem rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), jak zdaje się uważać skarżący, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dla uznania pełnomocnika w sprawie wszczętej podaniem z dnia 31 stycznia 2014r. nie było zatem wystarczające złożenie upoważnienia przy wniosku z dnia 10 października 2013r., jeśli jednocześnie nie udzielono pełnomocnictwa do akt sprawy. Co więcej, wniosek z dnia 31 stycznia 2014r. podpisał sam skarżący, jako załączniki wskazując trzy faktury. W tej sytuacji organ nie miał żadnych podstaw do poszukiwania pełnomocnika, któremu miałby doręczyć decyzję. Nie może zostać uznany za trafny pogląd, że udzielenie pełnomocnictwa w jednej sprawie, wywołuje skutek w każdym postępowaniu toczącym się z udziałem tej strony nawet wówczas, gdy sprawę prowadzi ten sam organ. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem strony, zatem w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. Wobec podpisania podania przez skarżącego, organ nie miał w tym kontekście żadnych podstaw do żądania od niego przedłożenia pełnomocnictwa, jak uważa się w piśmie z dnia 3 września 2015r. Ta bowiem czynność ma miejsce jedynie wtedy, gdy czynności dokonał sam pełnomocnik, bez wykazania należytego umocowania. Słusznie zatem decyzję z dnia [...]. doręczono skarżącemu, skoro stosowne pełnomocnictwo zostało złożone dopiero 28 lutego 2014r. Bez znaczenia jest, ze w tym samym dniu decyzję wysłano, jeśli decyzja kończyła postępowanie w sprawie, a doręczenie wprowadziło ją do obrotu prawnego. Poza tym skarżący nie wykazał, aby organ dysponował pełnomocnictwem przez wysłaniem decyzji. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015r. tj . datą wejścia w życie ustawy z dnia o zmianie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2015r. poz. 658 ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2, także w dotychczasowym brzmieniu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§3). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013r. ( II OSK 2409/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) takie ogólne, pojemne ujęcie przedmiotowe umożliwia w drodze orzecznictwa podporządkowanie kontroli sądów administracyjnych rozmaitych form działania administracji, niemieszczacych się bezpośrednio w innych przesłankach określających kognicję sądu, jednakże wpływających w zasadniczy sposób na treść relacji państwo - podmiot sfery zewnętrznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. prof. R. Hausera, Wyd. C.H. Beck, 2011, str. 40). Zawsze jednak zakres stosowania środków określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Stąd też, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 2008r. ( I OSK 438/08 opubl. w CBOSA ) skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W ocenie sądu takie założenie koresponduje z treścią art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a ustawy nie mieści się czynność doręczenia. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. W powołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę, że doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268 kpa). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 714/2005 ). Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 . Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 ustawy. może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę w części należało odrzucić, w części natomiast na podstawie art. 151 cytowanej ustawy oddalić.