II SAB/Lu 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] r., dotyczącego wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Starosty z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego rozpoznając wniosek Starosta powinien uchylić powyższe zarządzenie, bądź przekazać sprawę organowi nadzoru w celu stwierdzenia jego nieważności. Jeżeli zaś Starosta nie wszczyna postępowania w powyższym zakresie powinien wydać postanowienie, o którym stanowi art. 61a kpa. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Starosta przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz ustosunkowując się do argumentów skargi wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt. 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 9). Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt. 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt. 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt. 3), inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 4) a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt. 4a). Powyższy katalog skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania rozszerzają ustawy szczególne przewidujące sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przypadek ten nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej. Zatem dopuszczalność skargi A. B. powinna być oceniana na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z oczywistego powodu, skoro nie jest decyzją ani postanowieniem, charakter zarządzenia starosty należy rozważyć z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt.4 ustawy. W uchwale z 26 czerwca 2014r. ( I OPS [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższych warunków nie spełnia zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji konkursowej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu, czyli jako akty nie oddziałujące na "zewnątrz". Taki charakter ma zarządzenie starosty powołujące organ doradczy mający wspomagać jego proces decyzyjny w sprawach, przedmiotem których jest udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nie ma ono charakteru władczego nie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązującej i nie reguluje praw i obowiązków obywateli. Powołuje bowiem w ramach struktur wewnętrznych starostwa wspomagającą działanie starosty nową jednostkę organizacyjną. Nie można go zaliczyć do aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. bądź innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( 3 § 2 pkt 9 ustawy ). Zatem skarżącemu nie przysługiwała skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wspomnianego wniosku. Z powyższych powodów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.