II SAB/Lu 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] w przedmiocie zgodności z prawem robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta do załatwienia sprawy z wniosku M. K. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza na rzecz M. K. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w sprawie dotyczącej legalności robót remontowych wykonanych w budynku przy ul [...] w L.. W skardze zażądał zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od doręczenia akt, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tok postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie i jak dotąd nie zostało wydane postanowienie o podjęciu tego postępowania, stąd żadne terminy kodeksowe, w tym terminy do dokonania czynności organu administracji, nie biegną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący wyczerpał bowiem tok instancji administracyjnej, składając w dniu [...] czerwca 2017 r. do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania organu pierwszej instancji, które zostało uwzględnione. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ja za zasadną. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie z wniosku skarżącego o zbadanie legalności robót remontowych prowadzonych w budynku przy ul [...] w L.. W pierwszej kolejności podnieść należy, że postepowanie w tej sprawie, wszczęte w dniu [...] lipca 2009 r., a zatem prowadzone od dziewięciu lat, jeszcze się nie zakończyło. Tymczasem, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, że po raz pierwszy skargę na bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł już w dniu [...] października 2009 r. W otrzymanej od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiedzi stwierdzono, że co do zasady, w chwili składania skarga była uzasadniona, lecz z uwagi na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. pismem z [...] października 2009 zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] listopada 2009 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie miał podstaw do wyznaczenia organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Brak podjęcia działań skutkowało wniesieniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia [...] grudnia 2010 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr [...] uznał zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. Następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. M. K. wniósł do WSA w Lublinie skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji (II SAB/Lu 69/13), która została uwzględniona. Organ nadzoru budowlanego wydał wprawdzie w dniu [...] lutego 2013 r. decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w L., jednak decyzja ta została uchylona przez WINB w L. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] W dniu [...] lutego 2014 r. M. K. złożył kolejne zażalenie na niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie, które, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, nie zostało przekazane przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu. W dniu [...] marca 2014 r. pracownicy PINB dokonali jedynie czynności kontrolnych budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L., co skutkowało przedstawieniem zalecenia kominiarskiego zainstalowania do pieca wkładu kwasoodpornego, a ponadto zgłoszeniem niewłaściwego działania wentylacji grawitacyjnej w jednym z mieszkań. Po dacie tej kontroli PINB w L. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie w dniu [...] lipca 2014 r. PINB miasta L. wydał postanowienie, którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w L. do czasu uzyskania orzeczenia sądowego zastępującego zgodę właścicieli lokali nr [...], i 5 na wstęp M. K. do tych lokali w przedmiotowym budynku. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy w dniu [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. K.. Następnie postanowieniem z dnia z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] PINB nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] maja 2015 r. oceny technicznej przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej i podłączeń urządzeń gazowych do przewodów spalinowych ze wskazaniem robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości. W dniu [...] czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] - P. R.. Postanowienie PINB z dnia z dnia 16 marca 2015 r. zostało uchylone przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. po rozpatrzeniu zażalenia M. R. i G. N. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], który jednocześnie orzekł o nałożeniu na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] obowiązku dostarczenia w terminie do dnia [...] października 2016 r. oceny technicznej przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej i podłączeń urządzeń gazowych do przewodów spalinowych ze wskazaniem robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości. Istotne w sprawie jest, że w treści uzasadnienia tego postanowienia organ odwoławczy wprost wskazał, że w oparciu o akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustalono, że spadek po P. R. przyjęli J. C.-R. oraz J. R., w imieniu którego działa J. C.-R.. Postanowienie to wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 21 września 2016 r. (k. 78 tom II akt organu pierwszej instancji). Mimo to organ nie podjął zawieszonego postępowania w sprawie. Skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył ponaglenie w przedmiocie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L.. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2017 r. postanowienie, którym wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia niniejszej sprawy. Termin ten upłynął bezskutecznie. Przedstawiony wyżej tok postępowania organu pierwszej instancji świadczy o tym, że działał on w przedmiotowej sprawie w sposób opieszały i nieefektywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Organ ten wielokrotnie przekroczył przewidziane w kodeksie terminy rozpoznania sprawy. Wprawdzie w toku postępowania podejmował szereg czynności procesowych, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. Popełniane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji błędy wynikające z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne skutkowały podejmowaniem przez skarżącego określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji nie podjął postepowania zawieszonego w dniu [...] czerwca 2015 r. mimo, że informację o następcach prawnych zmarłego P. R. powziął najpóźniej w dniu [...] września 2016 r., kiedy to doręczono mu wyżej wskazane postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] Przewlekłość postepowania organu pierwszej instancji nosi zatem znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (dziewięć lat) od dnia wszczęcia postępowania, niezakończenie go mimo uwzględnienia ponaglenia skarżącego, a także niepodjęcie zawieszonego postepowania i brak jakiejkolwiek czynności w sprawie od dnia [...] września 2016 r., w którym to najpóźniej organ powziął wiadomość o następcach prawnych zmarłej strony postępowania. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ nie usprawiedliwił. Również sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. W związku z tym, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wydał jak dotąd rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r. o zbadanie legalności robót remontowych w budynku przy ul. [...] w L., należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd nie mógł natomiast rozpoznać żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania. W kompetencji sądu administracyjnego nie leży bowiem rozstrzyganie w przedmiocie kar dyscyplinarnych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sąd wydałna podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt.1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2016 r. poz. 1800 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.