II SAB/Lu 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną [...] do załatwienia wniosku M. S. z dnia 8 stycznia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej [...] na rzecz M. S. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniósł skargę na bezczynność X S.A. w L., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący wskazał, że przedmiotowym wnioskiem wystąpił do X S.A. w L. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy, przebudowy bądź remontu infrastruktury elektrotechnicznej na będących jego własnością działkach o numerach wskazanych we wniosku, położonych w miejscowości N. Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, spółka wystosowała do niego jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. informujące go o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę X S.A. w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka wskazała, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej ustawa), żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty, których wydania domagał się skarżący, wiążą się bowiem z dochodzeniem przez niego od spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Ponadto spółka podniosła, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Ponadto spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie dopuściła się bezczynności, gdyż odpowiedziała na wniosek o udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący nie wykazał natomiast, by udostępnienie żądanych informacji miało służyć realizacji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność X S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w sytuacji, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu Y S.A. w W. ([...].pdf). Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem X S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu X S.A. w L. Ponadto przedmiotowa spółka, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.). X S.A. w L. należy zatem do grona podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy), Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada tej informacji albo uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej na podstawie art. 23 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693). W niniejszej sprawie X S.A. w piśmie datowanym na [...] stycznia 2014 r. poinformowała skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niemożliwe z uwagi na to, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wystąpił do X S.A. w L. o udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji stanowiących podstawę budowy, przebudowy bądź remontu linii energetycznych na należących do niego działkach. Skarżący domagał się zatem niewątpliwie udostępnienia "treści i postaci dokumentów urzędowych", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy. Sąd nie podziela argumentacji spółki zawartej w odpowiedzi na skargę, że żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, bowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od spółki roszczeń cywilnoprawnych. Decyzje administracyjne i inne dokumenty, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/13, niepubl., wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest bowiem upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). O tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może zatem decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w regulacjach zawartych w przepisach ustawy. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. powinien być rozpoznany przez spółkę w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, powinna była udzielić żądanej informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, czego nie uczyniła, informując jedynie skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., że udzielenie informacji jest niemożliwe, a tym samym dopuszczając się bezczynności. Gdyby natomiast spółka, posiadając żądane informacje, nie miała możliwości udostępnienia ich w sposób wskazany we wniosku, powinna była powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (art. 14 ust. 2 ustawy), czego również zaniechała. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał X S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie, w oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.