II SAB/Lu 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. i T. B.-W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie podjęcia czynności w celu usunięcia nieprawdziwych informacji dotyczących ładu przestrzennego gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZADSADNIENIE W dniu [...] r. wpłynęła skarga T. B. i W. W. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie niepodjęcia odpowiednich czynności w celu usunięcia nieprawdziwych informacji dotyczących ładu przestrzennego gminy [...], jakie znalazły się w Systemie Informacji Przestrzennej administrowanym przez Urząd Gminy [...] i innych dokumentach wydawanych przez Urząd Gminy [...] oraz nie wprowadzenie na ich miejsce informacji w sposób nakazany i zgodnie z przepisami ustaw, w szczególności: - art. 5.1, 7, 8, 9, 12.1, 13.3, 14.1, 17, 20.1, 29, 30, 32 ustawy z dnia [...] r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz.489), - art. 28.2, art. 28a, art.28b.1a, art. 28c pkt 3 ustawy z dnia [...] r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych(Dz. U, Nr [...], poz. 718 i z 2001 r. Nr [...]), - § 3.1, § 4, § 9 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty Prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz. U. Nr 289 poz. 1699), - rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, - art. 11b ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez brak właściwego dostępu do informacji w sytuacji; gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż najpóźniej w terminie do [...] w Systemie Informacji Przestrzennej, administrowanym przez Urząd Gminy [...], powinna pojawić się informacja o uchwalonych przez Radę Gminy [...] planach zagospodarowania, którą można będzie elektronicznie przetwarzać (powiększać, pomniejszać, zapisywać i pobierać oraz nakładać na legalna mapę ewidencyjną) oraz o ustalonych legalnie przebiegach i nazwach ulic. Ponadto strona skarżąca wskazała, że od [...] r., zgodnie z §3.1, § 4 i § 9 pkt 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r., udostępniana przez Urząd Gminy [...] informacja o treści uchwalonych planów zagospodarowania i załączników do nich (w tym map) musi odpowiadać schematowi XML i umożliwiać osiągnięcie jakości prezentacji niepozostawiającej wątpliwości, co do ich zawartości, a więc wymagania określone ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz rozporządzeniami powinny zostać wprowadzone niezwłocznie. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli: - o zobowiązanie Wójta Gminy, lub organu nadzoru na koszt i ryzyko Gminy [...], do niezwłocznego umieszczenia w Systemie Informacji Przestrzennej, administrowanym przez Urząd Gminy [...], pełnej i wiernej informacji o uchwalonych planach zagospodarowania, w tym informacji o przebiegu ulic, w sposób odpowiadający obowiązującym aktualnie standardom technicznym; a także o umożliwienie bezproblemowego i powszechnego korzystania z informacji i usług - tak jak przewiduje to ustawa - zwłaszcza w odniesieniu do planów, do których dostęp i jego techniczne parametry zostały zgłoszone przez Wójta Gminy do centralnego rejestru już wcześniej: - o zobowiązanie Wójta Gminy, lub organu nadzoru na koszt i ryzyko Gminy [...], do niezwłocznego umieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] pełnej informacji o planach zagospodarowania, zgodnie ze standardami określonymi w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] r. - tak, żeby udostępniana przez Urząd Gminy [...] informacja o treści uchwalonych planów zagospodarowania i o załącznikach do nich (w tym o mapach) odpowiadała standardowi XML i umożliwiała osiągnięcie jakości prezentacji, niepozostawiającej wątpliwości co do ich zawartości, a także w konsekwencji tego, o dostosowanie, co najmniej do standardu XML, jakości wydawanych wyrysów i wypisów z uchwalonych planów zagospodarowania, ze szczególnym uwzględnieniem planów obowiązujących, w tym uchwalonego [...] uchwalą nr [...] Jako podstawę wniesienia skargi skarżący podali art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, jednocześnie wskazując, że dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu, a działalność organów gminy jest jawna, a więc mają prawo dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy gminy. W opinii skarżących, to że Wójt Gminy nie podjął w sposób oraz w terminach wynikających z ustaw czynności nakazanych prawem i nie wdrożył odpowiednich standardów technicznych, dotyczących udostępniania zbiorów informacji skutek ma taki, iż rozpowszechniane są publicznie za pośrednictwem Systemu Informacji Przestrzennej administrowanego przez Urząd Gminy [...] nieprawdziwe informacje o tym, że na działkach skarżących [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości N. znajduje się "ulica" oraz informacje dotyczące oznaczenia działki ewidencyjnej numerem [...] w N., zamiast prawidłowo [...] oraz oznaczenia działki ewidencyjnej numerem [...] w N. , zamiast prawidłowo [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że Gmina [...] zgodnie z ustawą z dnia [...] r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U.z 2010 r.Nr 76, poz. 489) wykonała obowiązek zamieszczenia metadanych dla zbioru danych zagospodarowanie przestrzenne rejestru planów zagospodarowania przestrzennego, zamieszczając plany zagospodarowania przestrzennego w wersji analogowej (papierowej), gdyż tylko w takiej formie były one wykonane. Kierując się ustawą o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz Dyrektywą [...] WE (INSPIRE), a także wytycznymi Ministerstwa Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej zlecono firmie zewnętrznej zamieszczenia metadanych dla rejestru planów zagospodarowania przestrzennego. Firma wykonująca usługę wykonała zlecenie. Wszystkie zamieszczone plany zagospodarowania przestrzennego są dostępne i widoczne po wejściu w warstwy i odznaczeniu żądanego planu. System Informacji Przestrzennej jest podłączony do usługi WMS z danych katastralnych z Geoportalu Krajowego, którym zarządza Główny Urząd Geodezji i Kartografii i prezentuje poglądowo rysunki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Warstwa OpenStreetMap, dane geograficzne tworzone przez organizacje non-profit OpenStreetMap mają charakter nie urzędowy. Organ wyjaśnił, że z wyjaśnień Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyłania się jednoznacznie informacja :"Dyrektywa [...] WE ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE), jak i ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej, odnoszą się do istniejących zbiorów danych przestrzennych występujących w wersji elektronicznej. Ani ww. dyrektywa, ani też powyższa ustawa nie nakłada obowiązku związanego z tworzeniem nowych zbiorów danych przestrzennych, ani obowiązku przeorganizowania istniejących zbiorów danych przestrzennych z wersji analogowej (papierowej) do wersji elektronicznej. Dyrektywa i ustawa nie wprowadzają jednak zakazu takiego przeorganizowania. Podsumowując podniósł, że wójtowie, burmistrzowie oraz prezydenci miast nie maja obowiązku przeorganizowania istniejących wersji analogowej (papierowej) zbiorów danych przestrzennych (tj. planów miejscowych, studiów gminnych oraz miejscowych planów odbudowy) do wersji elektronicznej." System Informacji Przestrzennej nie jest bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi on jedynie materiał poglądowy, informacyjny co do istnienia przebiegu nieruchomości. Poza tym zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199.) każdy ma prawo wglądu do studium i planu zagospodarowania przestrzennego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów, o co wielokrotnie występował W. W.. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zarówno tekst, jak i rysunek planu jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na samym wstępie rozważań wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżący domagali się przede wszystkim zobowiązania Wójta Gminy lub organu nadzoru do niezwłocznego umieszczenia w Systemie Informacji Przestrzennej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] pełnej informacji o planach zagospodarowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r,, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Ponadto stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a przytoczonego przepisu. Tym samym należy skonstatować, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy jednak wskazać, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej lub wydania określonego aktu, nie czyni tego w terminie wskazanym w przepisach prawa. W związku z powyższym, wskazać należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Stosownie zaś do art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W takim przypadku, złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Nie zawsze konieczne jest złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej, jednak zawsze żądanie udostępnienia określonej informacji publicznej musi być organowi przedstawione. Zasadniczą kwestią w sprawie ze skargi na bezczynność jest ustalenie, czy po stronie określonego podmiotu (organu administracji publicznej) istniał prawny obowiązek rozpatrzenia konkretnego wniosku w przewidzianej prawem formie, tj. zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., tj. albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo – w razie odmowy jej udzielenia – w formie decyzji. Wskazać należy, że Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Sama czynność utworzenia Biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. Identyczna sytuacja zachodzi w stosunku do "Systemu Informacji Przestrzennej" uregulowanej w ustawie z dnia [...] r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r., nr 76, poz. 489 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych jest tworzona i obsługiwana przez organy administracji publicznej prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych. Zatem w ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia danych przestrzennych, jak również jego merytorycznej zawartości, co zdaje się w istocie kwestionować skarżący. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż samo utworzenie/aktualizacja Systemu nie jest czynnością, o której można byłoby powiedzieć, że podjęta została w sprawie indywidualnej oraz, że dla jakiegoś konkretnego podmiotu rodzi określone uprawnienie. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zatem, ani uprawnienie, ani obowiązek skarżącego, jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby podmiotom zobowiązanym do utworzenia/aktualizacji/zamiany Infrastruktury Informacji Przestrzennej zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku jego utworzenia. Stwierdzić należy zatem jednoznacznie, że sama czynność utworzenia Infrastruktury Informacji Przestrzennej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego. Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z Infrastruktury Informacji Przestrzennej informacji publicznej. W związku z powyższym, stwierdzić należy, ze skoro prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej oraz Infrastruktury Informacji Przestrzennej, poprzez podejmowanie czynności związanych z ich prowadzeniem, jak i bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to skargę na bezczynność Wójta Gminy w tym zakresie, uznać należy za niedopuszczalną. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.