II SAB/Lu 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i D. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie zatwierdzenia statutu Wspólnoty Gruntowej Wsi K. Bór oddala skargę. W dniu 3 kwietnia 2000 r. przedstawiciele Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. złożyli do Burmistrza wniosek o rejestrację spółki dla zagospodarowania tej wspólnoty. Ostateczną decyzją z dnia 7 września 2000 r., wydaną z upoważnienia Starosty, umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie uznania, iż działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: 46, 50, 52 i 60 położone we wsi K., stanowią mienie Wspólnoty Gruntowej Wsi K. i Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. w rejestracji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż skoro z treści księgi wieczystej i z ewidencji gruntów bezspornie wynika, że przedmiotowe działki stanowią własność Wspólnoty Gruntowej Wsi K., postępowanie w sprawie ustalenia przynależności tych działek do Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Pismem z dnia 21 stycznia 2007 r. przedstawiciele Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. zażądali od Burmistrza aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi K. B., zaś w dniu 22 stycznia 2007 r. zwrócili się z ponownym wnioskiem o zarejestrowanie spółki powołanej dla zagospodarowania tej wspólnoty. W odpowiedzi na wniosek z dnia 22 stycznia 2007 r. Burmistrz wskazał, iż spółka powołana do zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. nie może być zarejestrowana, ponieważ przedmiotowa wspólnota gruntowa nie istnieje, zaś mieszkańcy osady leśnej pod nazwą K. B. są udziałowcami we Wspólnocie Gruntowej Wsi K. W dniu 20 lutego 2008 r. przedstawiciele Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym zażalenie na bezczynność Burmistrza w przedmiocie przedstawienia aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz zarejestrowania spółki dla sprawowania zarządu nad wspólnotą. Postanowieniem z dnia 19 marca 2008 r. Kolegium odmówiło wyznaczenia Burmistrzowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zażalenie na bezczynność w przedmiotowej sprawie dotyczy zatwierdzenia statutu spółki przez burmistrza, nie zaś, jak określono w zażaleniu "zarejestrowania spółki", gdyż przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", nie przewidywały rozstrzygnięcia w zakresie rejestracji spółki. Kolegium wskazało, iż skoro ustawa nie przesądza o formie decyzji administracyjnej dla czynności prawnej zatwierdzenia statutu spółki, to należy ją uznać za czynność techniczną, wobec czego Kolegium nie jest uprawnione do zobowiązania burmistrza w trybie art. 37 § 2 k.p.a. do dokonania takiej czynności. Również odnośnie do wniosku o przedstawienie aktualnego wykazu uprawnionych do udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej, organ odwoławczy wskazał, iż nie jest uprawniony do zobowiązania Burmistrza do jego rozpoznania, ponieważ stosownie do treści art. 8 ust. 2 ustawy organem ustalającym w drodze decyzji wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, jest starosta, natomiast burmistrz sporządza jedynie projekt takich wykazów na wniosek starosty złożony w trakcie postępowania ustalającego. W dniu 23 grudnia 2008 r. Starosta wydał na podstawie art. 154 k.p.a. decyzję, mocą której uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia 7 września 2000 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie uznania, iż działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: 46, 50, 52 i 60 położone we wsi K., stanowią mienie Wspólnoty Gruntowej Wsi K. i Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. w rejestracji. Decyzją z dnia 3 lutego 2009 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku przedstawicieli Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. z dnia 23 maja 2008 r., Starosta odmówił ustalenia, że działki oznaczone numerami: [...], położone w obrębie K. B. , gmina Z. stanowią mienie Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. oraz ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. przedstawicielka Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. zwróciła się ponownie do Burmistrza o zatwierdzenie statutu spółki dla sprawowania zarządu wspólnotą. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz odmówił zatwierdzenia przedłożonego mu projektu statutu spółki z uwagi na to, iż na terenie gminy Z. nie istnieje i nie istniała miejscowość o nazwie B. Powołując się na regulacje ustawy, organ wskazał, iż na jej podstawie nie można powołać nowej wspólnoty gruntowej, możliwe jest jedynie reaktywowanie wspólnot kiedyś istniejących. Skoro zaś wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie tej wspólnoty, nie jest możliwe zatwierdzenie statutu spółki powołanej do zarządzania wspólnotą. Ponowny wniosek o zatwierdzenie statutu spółki dla sprawowania zarządu Wspólnotą Gruntową Wsi K. B., który wpłynął do Burmistrza w dniu 15 kwietnia 2009 r., nie został przez ten organ uwzględniony. Skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki zarządzającej Wspólnotą Gruntową Wsi K. B. wnieśli przedstawiciele Wspólnoty – M. S. i D. R., żądając stwierdzenia bezczynności organu, zatwierdzenia statutu Wspólnoty oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zarówno istnienie miejscowości K. B., jak i jej nazwa potwierdzone zostały w wydruku, jaki skarżący otrzymali z Urzędu Statystycznego w L. Wynika z niego, iż B. to osada leśna (rodzaj miejscowości). Ponadto, zdaniem skarżących, Wspólnota Gruntowa Wsi K. B. istnieje od 1963 r., co wynika m. in. z rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego z 1963 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 listopada 2008 r., załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skoro na terenie wsi K. istnieje Wspólnota Gruntowa Wsi K., która gospodaruje gruntami całej wsi i przynależą do niej mieszkańcy wszystkich części wsi K., w tym mieszkańcy osady leśnej K. B., brak jest podstaw prawnych do uznania, że na terenie tej wsi istnieje druga Wspólnota Gruntowa – Wsi K. B., a co za tym idzie, nie ma podstaw do zatwierdzenia statutu spółki zarządzającej ta wspólnotą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Organ administracji publicznej w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w ustawowych terminach decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu bądź podjęcia określonych czynności. W związku z powyższym na gruncie niniejszej sprawy bezczynność Burmistrza zaistniałaby wówczas, gdyby przyjąć, iż miał on prawny obowiązek działania w zakresie zatwierdzenia statutu spółki zarządzającej Wspólnotą Gruntową Wsi K. B. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędna jest analiza przepisów dotyczących utworzenia i zagospodarowania wspólnoty gruntowej zawartych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Wspólnotę gruntową tworzą grunty przyznane określonej grupie mieszkańców wsi na wspólną własność albo do wspólnego użytkowania na podstawie tytułów wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego i użytkowania wspólnoty gruntowej ustawa ściśle określa czynności organów administracji oraz podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie, które mają oni obowiązek podjąć na etapie tworzenia i zagospodarowania wspólnoty. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, starosta, w drodze decyzji, ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ponadto ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, przy czym dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Następnie, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka sprawująca zarząd wspólnotą gruntową działa na podstawie statutu, który, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Z wykładni gramatycznej i celowościowej powyższych przepisów wynika, iż powołanie spółki sprawującej zarząd nad wspólnotą gruntową, a następnie zatwierdzenie jej statutu, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja starosty ustalająca, które nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej oraz kto jest uprawniony do udziału we wspólnocie. W związku z tym, iż Starosta nie wydał decyzji ustalającej, które nieruchomości stanowią Wspólnotę Gruntową Wsi K. B. oraz wskazującej uprawnionych do udziału w tej wspólnocie wraz z wykazem obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkością przysługujących im udziałów we wspólnocie, Burmistrz nie miał podstaw, by zatwierdzić statut spółki zarządzającej Wspólnotą Gruntową Wsi K. B. Ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z kopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2009 r. ([...]), przedstawionej przez pełnomocnika organu na rozprawie, decyzja Starosty z dnia 3 lutego 2009 r., odmawiająca ustalenia, że działki oznaczone numerami: [...], położone w obrębie K. B., gmina Z. stanowią mienie Wspólnoty Gruntowej Wsi K. B. oraz ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, uchylona została w całości, a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że kwestia ustalenia, czy nieruchomości wskazywane przez skarżących wchodzą w skład wspólnoty gruntowej oraz ustalenia, kto jest uprawniony do udziału we wspólnocie nie została jeszcze przesądzona. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż jak wynika z akt postępowania administracyjnego Burmistrz kilkakrotnie ustosunkował się do wniosków o zatwierdzenie statutu spółki sprawującej zarząd Wspólnotą Gruntową Wsi K. B., uzasadniając swoje stanowisko w tym przedmiocie (por. pisma Burmistrza z dnia 8 kwietnia oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r.). Skoro zatem organ administracji – Burmistrz nie miał w okolicznościach niniejszej sprawy prawnego obowiązku podjęcia czynności w zakresie zatwierdzenia statutu spółki zarządzającej Wspólnotą Gruntową Wsi K. B., nie można przypisać mu bezczynności w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.