II SAB/Lu 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta na rzecz T. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 lipca 2011 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając organowi: 1. nieprowadzenie od 8 kwietnia 2009 r. postępowania w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr "x", położonej przy ul. [...], po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07; 2. przewlekłość postępowania, polegającą na uzależnianiu prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu od zwrotu akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w innej sprawie dotyczącej nakazania B. R. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem przedmiotowego budynku. Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2006 r., nr [...], nakazał B. R. rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. "x", przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę B. R. złożoną w tej sprawie oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz uchylił decyzję organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, po tym, jak akta administracyjne sprawy w dniu 8 kwietnia 2009 r. zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ ten obowiązany był prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał jednak żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki omawianego budynku. Przyznał to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [...], uznając za uzasadnione zażalenie T. S. na bezczynność organu pierwszej instancji. Jednocześnie organ ten wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy o rozbiórkę obiektu, której zażalenie dotyczyło. PINB nie zastosował się jednak do postanowienia organu wyższego stopnia. W ocenie skarżącego niezasadny jest pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził fakt legalności budowy przedmiotowego obiektu handlowego. Sąd ten, jak podkreślił skarżący, nie orzekał w przedmiocie legalności rozbiórki obiektu, a jedynie uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i dotychczasowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty w dodatkowym miesięcznym terminie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r.; 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. skarga w części dotyczącej wymierzenia grzywny organowi została wyłączona do odrębnego postępowania i nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie bądź o jej odrzucenie. Zdaniem organu administracji skarga w części dotyczącej przewlekłości postępowania jest niedopuszczalna, gdyż skarżący nie złożył przed wniesieniem skargi zażalenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. Skarga w części dotyczącej bezczynności organu jest zaś niezasadna, albowiem, jak wynika z przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zostało ono zakończone prawidłowo decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...], udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...]. Brak było natomiast podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki tego budynku, skoro został on wzniesiony w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na jego budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 103). Przewlekłe prowadzenie postępowania, jak wynika z treści z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotyczy okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do art. 37 § 2 k.p.a., po bezskutecznym upływie tego terminu strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność. W tej sytuacji przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1-3 k.p.a.). Realna możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (polegające przykładowo na niepodejmowaniu czynności procesowych albo podejmowaniu ich w długich odstępach czasu) wystąpić może także w trakcie biegu wspomnianego terminu. Wówczas organowi administracji zarzucić będzie można skutecznie zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego, uzasadniająca złożenie skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06, w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wydanie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr ewid. "x", przy ul. [...] było przedwczesne, albowiem organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej zakończenia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organy administracji do ponownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 153 p.p.s.a., obowiązany był więc, po przekazaniu mu akt sprawy, na skutek wydania powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki omawianego budynku zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i zakończyć to postępowania odpowiednim rozstrzygnięciem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 8 kwietnia 2009 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tej samej daty, przekazujące organowi pierwszej instancji całość akt administracyjnych sprawy, po zakończeniu postępowania sądowego powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. (k. 242 akt adm. I inst.). W dniu 4 listopada 2009 r. pracownicy organu pierwszej instancji dokonali oględzin przedmiotowego budynku, w wyniku których stwierdzili, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na częściowym ociepleniu budynku od strony południowej. W związku z brakiem działań organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie skarżący w dniu 18 marca 2010 r. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 281 akt adm. I inst.). Organ wyższego stopnia pismem z dnia 19 marca 2010 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 22 marca 2010 r., wezwał ten organ do ustosunkowania się do wskazanego zażalenia i przedstawienia wyjaśnień w sprawie w terminie do dnia 2 kwietnia 2010 r. (k. 282 akt adm. I inst.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2010 r., [...], nakazał B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku. Decyzja ta, jak wynika z jej treści, została wydana "po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego wykonania docieplenia od strony południowej elewacji" omawianego budynku, a więc nie została wydana w toczącej się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki powołanego obiektu budowlanego. Następnie, pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ wyższego stopnia o wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2010 r., podkreślając, że "powyższe rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej" przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż "decyzja niniejsza nie obejmuje robót budowlanych wykonanych przez Pana B. R. w latach 1988-1990, bowiem w sprawie wybudowania obiektu na ww. posesji organ nadzoru budowlanego I instancji wiąże ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07" (k. 283 akt adm. I inst.). W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 19 kwietnia 2010 r., nr [...]: 1. uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia 18 marca 2010 r.; 2. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu; 3. zarządził wyjaśnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązując ten organ do poinformowania WINB o wykonaniu powyższego zarządzenia (k. 288 akt adm. I inst.). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyższego stopnia wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo upływu okresu ponad 12 miesięcy od daty przekazania mu akt administracyjnych nie podjął postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego budynku ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż "ewentualna bezzasadność żądań strony nie może prowadzić do uchylania się organu od wydania decyzji, lecz powinna być wykazana w decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji". Jednocześnie organ wyższego stopnia zwrócił uwagę, iż w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, obowiązkiem organu, przed którym toczy się to postępowanie, jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (k. 288 akt adm. I inst.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo wyznaczenia mu, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia 30 czerwca 2011 r., dotyczące załatwienia sprawy o nakazanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 lipca 2011 r., nr [...], poinformował skarżącego, że do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie z jego skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia 7 lutego 2011 r., nr [...], "żadna decyzja w sprawie omawianego obiektu nie może być podjęta" (k. 16 akt sądowych). Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dotychczas nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku na działce nr ewid. "x", przy ul. [...]. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...], udzielająca B. R. pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), nie może być uznana za kończącą postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, albowiem nie są to postępowania tożsame chociażby z uwagi na odmienny krąg stron i uczestników obu tych postępowań (k. 58-59 akt sądowych). Postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego obiektu nie zakończyła również, jak wskazano wyżej, powołana decyzja z dnia 31 marca 2010 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczyła jedynie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej budynku, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do legalności pozostałych robót budowlanych wykonanych przez B. R. przy omawianym obiekcie. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, nie kończył postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki omawianego obiektu. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony do niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r., jak i decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym wszczęte i prowadzone postępowanie "rozbiórkowe" powróciło do ponownego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, a nie zostało przez NSA zakończone. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte i było prowadzone, zakończone być musi wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji. Stwierdzić jednocześnie należy, że zachowane zostały warunki formalne wniesienia takiej skargi. Skarżący, przed wniesieniem skargi na bezczynność, w dniu 18 marca 2010 r. złożył do organu wyższego stopnia zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wyczerpał również wymogi formalne do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, składając pisma z dnia 31 stycznia i 30 czerwca 2011 r., w których wezwał organ do załatwienia sprawy i zastrzegł, iż w przypadku dalszego "przewlekania postępowania" złoży skargę do sądu administracyjnego. Pisma te zostały wprawdzie złożone w organie pierwszej instancji, nie ulega jednak wątpliwości, iż – z uwagi na ich treść – organ ten zobowiązany był przekazać je organowi wyższego stopnia (k. 22, 32 akt sądowych). Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim stopień zawinienia organu w przewlekłości postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił zwłaszcza fakt, iż postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, pomimo przekazania organowi akt administracyjnych w dniu 8 kwietnia 2009 r., do dnia wydania orzeczenia przez Sąd nie zostało zakończone żadnym rozstrzygnięciem. W tym okresie organ podejmował jedynie działania, które pozornie służyły załatwieniu sprawy, a w realnie nie prowadził postępowania w tej sprawie, przyjmując błędnie, że wskutek wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. sprawa dotycząca nakazu rozbiórki budynku przy ul. [...] została ostatecznie zakończona. Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.