II SAB/Lu 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Gmina [...] (dalej także: Gmina) wniosła [...] skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) w sprawie z wniosku z [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z [...]., znak: [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie refundacji wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej. Gmina opisała przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie opisanego wniosku, a jedynie skierowało do Gminy pismo informujące, że nie uznaje opisanego wniosku z [...] r. za wniosek złożony w trybie art. 157 § 1 z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Zdaniem Kolegium, postanowienie rozstrzygające spór o właściwość, wydane w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mieści się w grupie aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Podstawy do uznania skargi za dopuszczalną nie można również wywieść z pozostałych przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych, określonych w art. 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: "ordynacja podatkowa") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powołanych wyżej uregulowań wynika, że przedmiotem skargi mogą być wskazane akty lub czynności, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych aktów lub czynności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Kolegium postanowieniem z [...] r. (omyłkowo wskazano datę: [...].), znak: [...], wydanym na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzygnęło spór o właściwość pomiędzy Powiatem Ł. a Gminą [...] poprzez wskazanie skarżącej Gminy – jako gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej – do współponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A. S., umieszczonego w pieczy zastępczej (k. 31). Pismem z [...] Gmina zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z uwagi na rażące naruszenie art. 22 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy Powiatem Ł. a Gminą zawisł spór o właściwość, podczas gdy prawa i obowiązki tych podmiotów wynikają z odmiennych przepisów prawa, a tym samym nie dochodzi między nimi do konkurencyjności wobec konkretnego przepisu prawa. Z akt tych wynika również, że pismem z [...]., znak: [...] [...], Kolegium wypowiedziało się co do zgłoszonego żądania uznając je za bezskuteczne z punktu widzenia art. 157 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że postanowienie o rozstrzygnięciu sporu o właściwość nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a., ani nie jest decyzją w rozumieniu art.104 k.p.a., dlatego też nie przysługują od niego żadne środki prawne. Podkreślenia wymaga, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu przez Sąd. Przede wszystkim – jak trafnie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę – w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na takie rozstrzygnięcie środki w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie następuje również w formie postanowienia, co wynika zarówno z art. 123 § 1 k.p.a., jak i z istoty sporu o właściwość między organami administracji wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. Uznaje się zatem, że rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188; postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 30). Istotne jest przy tym, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania. Nie sposób zatem uznać tego aktu za akt dotyczący "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem przeszkodą do takiej kwalifikacji omawianego rozstrzygnięcia jest jego wewnętrzny charakter i możliwość kwestionowanie – w drodze zwyczajnych środków odwoławczych – aktów prawnych wydanych przez organ wskazany jako właściwy tym rozstrzygnięciem (zob. A. Wróbel, jw.; B. Adamiak, jw.; K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 213). Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjęte na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi aktu ani czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to nie mieści się także w żadnym z innych normatywnie określonych przypadków, określonych w art. 3 p.p.s.a., warunkujących właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania skargi na taki akt bądź bezczynności w razie jego niepodjęcia. W szczególności podkreślenia wymaga, że podstawy do uznania dopuszczalności skargi nie można upatrywać w cytowanym art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które – co istotne – muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w postępowaniach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w postępowaniach objętych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, skoro – jak wskazano wyżej – rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie można uznać za akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest zarazem, co uszło uwadze Gminy wnoszącej skargę, że skoro rozstrzygnięcie sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a., to ustawodawca nie przewidział możliwości wzruszenia tego rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności tego aktu. Wynika to wyraźnie z brzmienia art. 126 k.p.a., który pozwala na odpowiednie zastosowanie art. 156-159 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. – wydanych w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach, jak zasadnie podniosło Kolegium, to jest mając na względzie zwłaszcza to, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz brak jest środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji wydanego w takim przypadku rozstrzygnięcia, nie można uznać, że po stronie organu, który rozstrzygnął spór o właściwość, powstaje stan bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., rozumianej jako brak wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia sporu. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarga złożona przez Gminę nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.