II SAB/Lu 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie gromadzenia niebezpiecznych odpadów oddala skargę. W dniu [...] stycznia 2011 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. w sprawie dotyczącej prowadzenia działalności polegającej na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów i gromadzeniu odpadów niebezpiecznych na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], położonych w C. [...], gmina N. Skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów oraz w sprawie gromadzenia odpadów niebezpiecznych związanych z tą działalnością na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], w miejscowości C. Skarżący zarzucił, że do dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. nie podjął żadnych czynności związanych z realizacją swoich uprawnień jako organu administracji publicznej właściwego dla tego rodzaju spraw. W tym okresie skarżący nie został zawiadomiony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ani o wskazaniu terminu ostatecznego załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ administracji nie zawiesił również postępowania administracyjnego w trybie określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, będąc niezadowolonym z bezczynności organu administracji, skarżący złożył w dniu 7 października 2010 r. "skargę na bezczynność – na niezałatwienie sprawy w terminie" do organu wyższej instancji, to jest Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Organ ten nie rozpoznał sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, lecz zawiadomił go o uznaniu skargi za bezzasadną w trybie art. 237 § 1 i § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. Skarżący podkreślił, że organy administracji nie wezwały go do sprecyzowania wniosku lub żądania, co oznacza, że wniosek złożony w niniejszej sprawie winien być rozpatrzony zgodnie z jego treścią. Poza sporem pozostaje fakt, że osoba prowadząca działalność gospodarczą na wskazanych wyżej działkach polegającą na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów, nie posiada stosownego pozwolenia na jej prowadzenie, czym naraża się na odpowiedzialność karną. Fakt ten znany jest organom ścigania. Ponadto, do dnia dzisiejszego organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, czy to na wniosek, czy też z urzędu. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ administracji naruszył w sposób rażący treść art. 61 § 1 w zw. z § 3 i § 4 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. do merytorycznego zakończenia sprawy "[...]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący wskazał dodatkowo, iż pismem z dnia 17 maja 2010 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. W piśmie tym skarżący nie został wskazany jako strona postępowania w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł również, iż o ile organy nie były właściwe do rozpoznania jego wniosku złożonego w tej sprawie, to winne były przekazać sprawę w trybie art. 65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu, lecz tego nie uczyniły. Wskazał, że w toku postępowania w sprawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zalicza działalność prowadzoną na sąsiednich działkach do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, iż opisany wyżej wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2010 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie jest stroną mającą interes prawny w wydaniu decyzji w tej sprawie. Organ z urzędu podjął natomiast działania w opisanej sprawie i przeprowadził w dniu 11 maja 2010 r. kontrolę u przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" A. P., na nieruchomości położonej w C. [...]. Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 11 stycznia 2011 r. przez organ na podstawie art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej A. P. Organ podkreślił, iż skarżący, mimo że nie jest stroną tego postępowania, był informowany o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący A. M. – w ocenie Sądu – posiada interes prawny do wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Istotę interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu tego przepisu, stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, bądź oceny, czy w sprawie objętej skargą organ administracji pozostawał w bezczynności, o jakiej mowa w przepisach wskazanej wyżej ustawy, w sytuacji, gdy istnieje związek między sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością albo bezczynnością organu. Skarżący, co w sprawie jest bezsporne, jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z posesją nr [...] w miejscowości C., gmina N. Budynek mieszkalny na działce skarżącego znajduje się w odległości 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością, na której prowadzona jest działalność polegająca na demontażu samochodów. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz również z norm prawa cywilnego. Przepisem chroniącym interes prawny właścicieli nieruchomości jest art. 140 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest przedmiotowa działalność, z uwagi na uciążliwości, jakie ta działalność wywołuje dla użytkowania zgodnie z przeznaczeniem jego nieruchomości, ma interes prawny dający mu legitymację strony postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1252/06, Lex nr 383775). Skarga nie jest jednak zasadna, albowiem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L nie pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "i" ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zakresie przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 9 ust. 1). W świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach odrębnych. Przepisem odrębnym, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, jest art. 53a ust. 1 i 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25 poz. 202 ze zm.), zgodnie z którym, kto poza stacją demontażu dokonuje: 1) usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, 2) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia, 3) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu - podlega karze pieniężnej od 10.000 do 300.000 zł, wymierzanej w drodze decyzji przez właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Skarżący w piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r., złożonym w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w L w dniu 14 kwietnia 2010 r., wskazał, iż domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów i gromadzenia odpadów niebezpiecznych związanych z tą działalnością na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...], w miejscowości C. [...]. We wniosku skarżący podniósł, że działalność ta jest prowadzona w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N., a ponadto bez zgody na zmianę sposobu użytkowania istniejących na działce obiektów budowlanych i bez zezwolenia na prowadzenie w/w działalności. W odpowiedzi na to pismo Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, przeprowadził w dniach 11 maja 2010 r. i 26 listopada 2010 r. kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy działającego pod nazwą "[...]" A. P., w C. [...], na nieruchomości stanowiącej własność A. P., z udziałem przedstawicieli gminy N. Podjęte przez organ czynności kontrolne wykazały nagromadzenie na przedmiotowej działce odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji. Pojazdy nie miały tablic rejestracyjnych oraz, jak ustaliła Policja, brak było numerów identyfikacyjnych VIN lub innych numerów pozwalających na zidentyfikowanie pojazdów lub ich części. W związku z powyższym niemożliwe było ustalenie, czy doszło do transgranicznego przemieszczania odpadów. W trakcie prowadzonych oględzin ustalono, że zgromadzone uszkodzone pojazdy, określane przez właściciela przedmiotowej nieruchomości jako "zespoły części" oraz "części samochodowe" nie nadają się do bezpośredniego użycia jako części zamienne ponieważ nie można ich zamontować w innym pojeździe w całości, bez konieczności wcześniejszego przygotowania, polegającego na wymontowaniu uszkodzonych elementów i części. Organ uznał, iż wskazane wyżej, nienadające się do użytkowania, pojazdy wypełniają zatem definicję odpadu, określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) i zostały zakwalifikowane do kategorii Q6 określonej w załączniku 1 do tej ustawy jako "przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku". Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 11 stycznia 2011 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie powołanego art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej A. P. Z wyjaśnień pełnomocnika organu, złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 10 marca 2011 r., wynika, że postępowanie jest w chwili obecnej w toku i na dzień 17 marca 2011 r. wyznaczona została rozprawa, o terminie której skarżący został powiadomiony. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy N pismem z dnia 11 stycznia 2011 r., o wydanie decyzji na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nakazującej usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. W myśl bowiem tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W tych okolicznościach nie można zatem skutecznie zarzucić organowi administracji zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. W zakresie swoich kompetencji Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 53a ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zaś w sprawie dotyczącej wydania nakazu usunięcia odpadów na podstawie art. 34 ustawy o odpadach przekazał sprawę według właściwości Wójtowi Gminy N. Wbrew zarzutom skarżącego nie można więc przyjąć, iż skarżący nie był informowany przez organ administracji o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismami z dnia 17 maja 2010 r., 14 czerwca 2010 r., 19 października 2010 r., 19 listopada 2010 r., 17 grudnia 2010 r. oraz 17 stycznia 2011 r. zawiadamiał skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oznaczonej numerem WI.412/23/10 oraz o działaniach podejmowanych przez organ we wskazanej sprawie. Informacje tej treści były przekazywane również skarżącemu w toku rozmów telefonicznych przeprowadzonych w dniach 14 września 2010 r. i 4 listopada 2010 r. (k. 3, 6, 9, 14, 18, 19, 25, 28 akt adm.). W sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne, a więc organ administracji nie miał prawnego obowiązku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącego dotyczące działań Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie nie mogą być ocenione przez Sąd, albowiem nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy dotyczącej bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L., a nie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Brak jest również podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego i zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż w świetle przepisów p.p.s.a. Sąd nie posiada takich uprawnień. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.