II SAB/Lu 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lipca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Regionalnego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego wskazanego w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prokuratora Regionalnego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie [...]dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) zwróciło się do Prokuratora Regionalnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy wszystkich prokuratorów (z imieniem i nazwiskiem) z obszaru właściwości Prokuratury, którym w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r. została przyznana przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z dnia 26 kwietnia 2016 r., wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w ww. okresie. W odpowiedzi, udzielonej pismem z [...] marca 2021 r. Prokurator Regionalny poinformował, że pismo Stowarzyszenia nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). W ocenie organu działanie wnioskodawcy nie jest podyktowane troską o dobro publiczne i nie służy zapewnieniu społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych. Uzyskane informacje służą wyłącznie partykularnym celom Stowarzyszenia i są wykorzystywane celem szykanowania prokuratorów oraz prowadzenia polemiki z przyjętym modelem organizacji i funkcjonowania prokuratorów, czego dowodem jest ponawianie wniosków co roku i korzystanie z informacji w skrajnie jednostronnych publikacjach szkalujących prokuratorów otrzymujących nagrody. Takie działanie musi być ocenione jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Jednocześnie Prokurator poinformował, że w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r. nagrody na podstawie wskazanych we wniosku przepisów zostały przyznane pięciu prokuratorom z obszaru właściwości Prokuratury, w łącznej kwocie [...]zł. W tej sytuacji Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Prokuratora, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie zażądało zobowiązania Prokuratora do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r., stwierdzenia że Prokurator dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku odmiennej oceny organ powinien wydać stosowną decyzję administracyjną, a nie kierować pismo, w którym polemizuje ze sposobem wykorzystania informacji dotyczącej tego samego zagadnienia w poprzednich latach. Udzielona przez organ odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji ani formalnie, ani merytorycznie. Tym samym Prokurator ograniczył skarżącemu prawo dostępu do informacji, uniemożliwiając Stowarzyszeniu możliwość realizacji jego celów statutowych. Nie ma wątpliwości, że uzyskanie i publiczne przedstawienie informacji dotyczących prokuratorów szczególnie wyróżnionych przez władze prokuratury ma ogromne znaczenie w kontekście funkcjonowania prokuratury. W odpowiedzi na skargę Prokurator Regionalny wniósł o wezwanie skarżącego Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego skargi, z uwagi na podpisanie jej w sposób nieczyniący zadość zasadom reprezentacji Stowarzyszenia na zewnątrz, o odrzucenie skargi w przypadku nieusunięcia braków formalnych, ewentualnie o oddalenie skargi w przypadku usunięcia braków. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi Prokurator podtrzymał argumenty wskazujące na to, że wniosek Stowarzyszenia ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej. Dowodem tego są w szczególności publikacje Stowarzyszenia szkalujące prokuratorów. W publikacjach tych Stowarzyszenie stawiało tezy, zgodnie z którymi sam fakt otrzymania nagrody świadczy o braku niezależności prokuratora, nie próbując nawet zbadać, jakie względy legły u podstaw przyznania nagrody. Skoro żądane informacje nie miały charakteru informacji publicznej, nie było podstaw do ich udostępnienia, ani do wydania decyzji odmownej. Właściwą forma załatwienia wniosku było pismo. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentów Prokuratora w kwestii braków formalnych skargi i ewentualnych podstaw do jej odrzucenia. W ocenie Sądu stanowisko Prokuratora w tym względzie jest błędne, skarga została podpisana w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz, w świetle postanowień jego Statutu. Zgodnie z § 30 Statutu, oświadczenia woli w imieniu Stowarzyszenia składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes lub jeden z Wiceprezesów (ust. 1). Jeżeli wskutek złożenia oświadczenia woli powstaje po stronie Stowarzyszenia zobowiązanie majątkowe, jedną z osób je składających musi być Wiceprezes ds. finansowych. W ocenie Sądu całkowicie błędne jest stanowisko Prokuratora, że powołany przepis odnosi się wyłącznie do reprezentacji Stowarzyszenia w sensie ścisłym, tj. w zakresie składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnych. Żadnego takiego ograniczenia nie zawarto w przepisach Statutu. Pojęcie oświadczenia woli odnosi się do kwestii nawiązania stosunku prawnego w każdej gałęzi prawa, nie wykluczając prawa administracyjnego. Dość powiedzieć, że nawet decyzja administracyjna jest ujmowana w definicjach doktrynalnych jako oświadczenie woli organu administracji publicznej. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do tego, aby twierdzić, że pojęcie oświadczenia woli odnosi się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga wyrażenia takiej woli przez dany podmiot, a wyrazem tej woli jest właśnie oświadczenie woli. Skarga w rozpoznawanej sprawie została podpisana przez wiceprezesa i jednego z członków zarządu Stowarzyszenia, a zatem w sposób w pełni odpowiadający wymogom reprezentacji wskazanym w § 30 ust. 1 Statutu. Skarga nie była zatem dotknięta brakiem formalnym, nie było podstaw do wzywania skarżącego do jego uzupełnienia. Przechodząc do oceny merytorycznej należy stwierdzić, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, gdyż Prokurator Regionalny w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] lutego 2021 r. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Prokurator Regionalny jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Żądana informacja, dotycząca nagród finansowych otrzymanych w 2020 r. przez prokuratorów z obszaru właściwości Prokuratury Regionalnej stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy z 2001 r., jest bowiem informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jest to informacja bezpośrednio związana z funkcjonowaniem organu władzy publicznej, dotyczy bowiem kosztów działalności, finansowanych bezpośrednio z budżetu państwa. Sąd nie zgadza się z argumentacją Prokuratora podniesioną w odpowiedzi na wniosek (pismo z [...] marca 2020 r.). Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zasadniczo weryfikację celów, jakimi kieruje się wnioskodawca. Wynika to wprost z treści art. 2 u.d.i.p., który przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, a ponadto wyklucza żądanie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sądowi znana jest oczywiście koncepcja nadużycia prawa do informacji publicznej, mająca już ugruntowane podstawy w poglądach judykatury i doktryny. Według tego poglądu, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Nadużycie może wyrażać się w wykorzystywaniu prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); wykorzystywaniu dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; wykorzystywaniu dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (zamiast wielu por. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 542 i n. oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Skład orzekający w pełni zgadza się z koncepcją nadużycia prawa do informacji publicznej, postrzegając ją jako konieczne narzędzie przeciwdziałania zjawiskom nieakceptowalnym z punktu widzenia aksjologii systemu prawnego i założeń przyświecających prawodawcy przy tworzeniu nader szerokiego dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie ma jednak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia, zawarte we wniosku z [...] lutego 2021 r. miało postać nadużycia prawa do informacji publicznej. W prawidłowo funkcjonującym praworządnym państwie muszą istnieć instytucje, które obrazowo rzecz ujmując "patrzą władzy na ręce", domagają się od władzy informacji i wyjaśnień dotyczących jej funkcjonowania, a nawet podejmują krytykę działań władzy publicznej. Władza publiczna musi liczyć się z tym, że będzie krytykowana, nawet jeśli krytyka ta nie zawsze będzie uzasadniona. Krytyka władzy jest po prostu czymś naturalnym w zdrowym społeczeństwie demokratycznym, opartym na pluralizmie poglądów, prawie do dyskusji publicznej i przejrzystości funkcjonowania instytucji państwa. Władza, która nie akceptuje istnienia krytyki społecznej jej poczynań, nie rozumie podstaw funkcjonowania demokracji. Wniosek Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z jego celami statutowymi, określonymi w § 6 Statutu. Cele Stowarzyszenia i formy ich realizacji (§ 7) wskazują, że Stowarzyszenie jest instytucją, której rolą jest społeczna kontrola działań władz prokuratury, a pełnienie tej roli wymaga dostępu do informacji publicznych związanych z funkcjonowaniem prokuratury. W tych okolicznościach nie sposób uznać żądania udostępnienia informacji publicznych dotyczących nagród finansowych przyznanych prokuratorom za nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykorzystywanie tych informacji w działalności Stowarzyszenia, w tym do tworzenia publikacji, jest oczywiste w świetle jego celów statutowych i form jego realizacji. Rolą Stowarzyszenie jest również krytyka działań władz prokuratury. Rolą sądu administracyjnego orzekającego w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest jednak ocena, czy krytyka ta jest merytorycznie uzasadniona. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że ustawodawca zasadniczo wykluczył analizę celów wnioskodawcy, który ubiega się o dostęp do informacji publicznej, a wykorzystanie informacji do realizacji celów statutowych Stowarzyszenia żadną miarą nie może być potraktowane jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Władze prokuratury muszą pogodzić się z faktem, że ich działalność będzie przedmiotem krytyki ze strony tego rodzaju podmiotów. Właściwym narzędziem reakcji na taką krytykę nie jest zamykanie dostępu do informacji publicznej, ale właśnie zapewnienie szerokiej transparentności działań, tak aby każdy odbiorca mógł dokonać samodzielnej oceny, czy publiczna krytyka działalności władz prokuratury ze strony Stowarzyszenia jest zasadna czy też nie. Jeśli Prokurator Regionalny zarzuca Stowarzyszeniu, że zadało pytanie wyłącznie w kwestii wysokości nagród, a nie motywów ich przyznania, nic nie stało na przeszkodzie, aby udostępniając informację publiczną wskazać te motywy. Wówczas ewentualna krytyka ze strony Stowarzyszenia mogłaby spotkać się z merytorycznym argumentem, że przyznanie nagród było uzasadnione. Działanie Prokuratora, który odmówił dostępu do informacji publicznej, w istocie wspiera zasadność krytyki podnoszonej przez Stowarzyszenie, bo rodzi niepotrzebne podejrzenia braku transparentności w działaniach władz prokuratury. Konkludując: Prokurator Regionalny miał obowiązek udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku Stowarzyszenia. Nie ma przy tym znaczenia, że Stowarzyszenie żądało podania listy imiennej prokuratorów, którzy otrzymali nagrody. Należy przypomnieć, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z uwagi na treść drugiego zdania przywołanego przepisu, nie ma podstaw do ograniczenia informacji o wynagrodzeniach prokuratorów, jako osobach pełniących funkcje publiczne, ze względu na ochronę prywatności. Ponieważ odpowiedź Prokuratora udzielona w piśmie z [...] marca 2021 r. de facto skutkowała odmową udostępnienia informacji, oznacza to, że Prokurator dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] lutego 2021 r. Konstatacja ta uzasadnia treść punktu I sentencji wyroku, w którym Sąd zobowiązał Prokuratora do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji. Była efektem błędnej interpretacji treści wniosku skarżącego i błędnego uznania, że wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że Prokurator z zachowaniem terminu ustawowego, zareagował na wniosek skarżącego. Choć sposób załatwienia wniosku był nieprawidłowy, co przesądza o skuteczności zarzutu bezczynności, to okoliczność ta przesądza jednocześnie o braku znamion rażącego naruszenia prawa po stronie Prokuratora. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby poniosło inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.