II SAB/Lu 50/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku J. M. z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej; IV. zasądza od Starosty na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 kwietnia 2022 r. J. M. (dalej jako: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w dniu 3 marca 2022 r. za pomocą platformy ePUAP złożył do Starosty Zamojskiego wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, protokołu ostatniej kontroli drogi [...] Wyjaśnił, że pomimo upływu terminu 14 dni od złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), jak również do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskował. W związku z powyższym, zarzucając bezczynność Staroście Zamojskiemu skarżący wskazał na naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o zobowiązanie do załatwienia wniosku z dnia 3 marca 2022 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę, Starosta Zamojski podniósł, że do organu nie wpłynął w formie wskazanej przez skarżącego wniosek z dnia 3 marca 2022 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Na dowód powyższego, w załączeniu przedstawił screeny ze skrzynki odbiorczej ePUAP korespondencji otrzymanej przez organ w dniach 3 i 4 marca 2022 r. W ocenie Starosty Zamojskiego, brak wpływu wniosku do organu powoduje, że termin na udzielenie żądanej przez skarżącego informacji nie rozpoczął biegu, tym samym skarga jest niezasadna. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na otrzymaną skargę i zawartą w niej informację o wniosku dotyczącym udostępnienia informacji w postaci protokołu ostatniej kontroli drogi nr [...], organ w dniu 13 kwietnia 2022 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu na ten wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Jednocześnie przypomnieć należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żadnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu Starosta Zamojski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei informacje o udostępnienie których zwrócił się do organu skarżący, we wniosku z dnia 3 marca 2022 r., tj. protokołu ostatniej kontroli drogi nr [...], niewątpliwie również stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez ww. organ zadań publicznych w zakresie m.in. utrzymania dróg publicznych. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje natomiast art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z powyższego wynika zatem, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Odpowiadając na kwestie kluczową w niniejszej sprawie, a mianowicie to czy organ dopuścił się bezczynności, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestionowanego przez organ faktu doręczenia przedmiotowego wniosku. W rozpatrywanym przypadku organ w odpowiedzi na skargę twierdził, że wniosek skarżącego z dnia 3 marca 2022 r. nie został doręczony na skrzynkę ePUAP organu. Ustosunkowując się do tego stanowiska, skarżący na dowód prawidłowego doręczenia organowi przedmiotowego wniosku złożył do akt sprawy wydruk urzędowego potwierdzenia przedłożenia (UPP). W tym miejscu, w celu zweryfikowania stanowiska skarżącego, należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz.U. 2021 r., poz. 2070; dalej jako "ustawa o informatyzacji") określających zasady wymiany informacji drogą elektroniczną. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy ePUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b. datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c. datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d. datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Dochodzi tu zatem do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego, a następnie przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy ePUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie m.in. dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega z kolei inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Z chwilą opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dołączając do pisma z dnia 5 maja 2022 r. (k. 43 akt sąd.) wydruk urzędowego potwierdzenia przedłożenia wniosku z dnia 3 marca 2022 r. na adres skrzynki odbiorczej ePUAP organu wykazał, że ów wniosek został prawidłowo złożony do organu. A zatem po stronie organu zaistniał obowiązek rozpoznania przedmiotowego wniosku w trybie u.d.i.p. Wobec powyższego, argumentacja organu, że wniosek skarżącego nie wpłynął na skrzynkę odbiorczą ePUAP organu nie stanowi okoliczności wyłączającej bezczynność organu. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej oraz innych podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej oficjalnej poczty elektronicznej - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Op 25/21, CBOSA). Okoliczności wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę nie wpływają w żaden sposób na stwierdzenie czy organ pozostawał w bezczynności, która ewidentnie miała miejsce (o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku), a mogą jedynie wpływać na ocenę stopnia naruszenia prawa z tym związanego. Sąd uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, CBOSA). W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2022 r. Organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na ten wniosek w dniu 13 kwietnia 2022 r., a bezczynność – według twierdzeń organu – była związana z brakiem doręczenia wniosku. Nie można tu zatem mówić o złej woli po stronie organu czy ewidentnym lekceważeniu obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że żądana informacja została skarżącemu udzielona po wniesieniu skargi, Sąd uznał, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 3 marca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt III wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.