II SAB/Lu 51/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. Z. na bezczynność Wójta Gminy Podedwórze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Podedwórze dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia O. Z. z dnia 14 lutego 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Podedwórze do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. przyznaje od Wójta Gminy Podedwórze na rzecz Stowarzyszenia O. Z. sumę pieniężną w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych. W dniu 22 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła przekazana przez Wójta Gminy Podedwórze (dalej jako: organ lub Wójt) skarga Stowarzyszenia O. (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 lutego 2022 r., stwierdzenia, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie przedstawiło stan faktyczny sprawy podnosząc w szczególności, że złożyło drogą elektroniczną w dniu 14 lutego 2022 r. do Wójta Gminy Podedwórze wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2021 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2021 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na kosz gminy w 2021 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich) 4. jaki był w 2021 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2021 r. Stowarzyszenie zażądało przekazania informacji publicznej na skrytkę ePUAP. Skarżący podkreślił, że w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek w dniu 23 maja 2022 r. wystosował monit, a wobec dalszego milczenia organu kolejny monit w dniu 24 czerwca 2022 r. Pomimo wystosowania dwóch monitów Stowarzyszenie nie uzyskało wnioskowanej informacji, dlatego też ponowiło wniosek w dniu 26 lipca 2022 r. za pośrednictwem ePUAP. Pomimo podjętych działań Wójt nie odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia. W zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie wskazało, że będzie ono służyło zrekompensowaniu strat, jakie poniosło ono na skutek uporczywej bezczynności organu, a także powinno wypłynąć motywująca na większą staranność organu w zakresie udostępniania informacji publicznej w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i udostępnienie informacji w piśmie z dnia 15 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wójt Gminy Podedwórze dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenie O. z siedzibą w J. z dnia 14 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy również podkreślić, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej w wyniku skargi Stowarzyszenie sprawie organ na wniosek z dnia 14 lutego 2022 r. odpowiedział dopiero w dniu 15 marca 2023 r., uwzględniając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że Wójt pomimo trzykrotnego ponaglania do udostępnienia informacji publicznej przez Stowarzyszenie, które wystosowało monity – w dniu 23 maja 2022 r., w dniu 24 czerwca 2022 r. oraz 26 lipca 2022 r. – pozostawał bezczynny. Dopiero złożenie w dniu 9 marca 2023 r. skargi na bezczynność spowodowało załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy zauważyć, że w przypadku prowadzenia postępowania wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a więc sytuacji, gdy: podmiot udostępnia informację publiczną; podmiot nie posiada żądanej informacji; podmiot jest niewłaściwy do udostępnienia informacji; żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy; istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji; wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej; załatwienie wniosku następuje za pomocą czynności materialno-technicznej (odpowiedź pismem). Czynności tego rodzaju wywołują określone skutki prawne poprzez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy porządku prawnego. Jednocześnie istotne jest, że chociaż udostępnienie informacji publicznej należy zakwalifikować do czynności faktycznych organów administracji publicznej, to czynności te podejmowane w sferze praw i wolności obywateli są ściśle regulowane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przy ich realizacji nie ma miejsca na swobodę działania administracji. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mogą zakończyć postępowania za pomocą czynności materialno-technicznej lecz stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny wydać decyzję w trybie kodeksu postępowania administracyjnego Odnosząc te rozważania do realiów przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną w dniu 14 lutego 2022 r. Odpowiedź w formie pisma została dokonana przez Wójta dopiero w ramach uwzględnianie skargi na bezczynność w dniu 15 marca 2023 r. Ustawowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej został niewątpliwie przekroczony. Organ nie informował skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wójt podkreślił w odpowiedzi na skargę, że informacja żądana przez Stowarzyszenie była publiczne dostępna na stronie internetowej Urzędu Gminy. W świetle ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych nawet jeżeli informacja publiczna dostępna jest na stronie internetowej organu lub Biuletynie Informacji Publicznej, to w przypadku złożenia wniosku o tego typu informację obowiązkiem organu jest poinformowania o tym fakcie i wskazanie adresu elektronicznego, pod którym jest ona dostępna. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21.02.2023 r., III SAB/Gl 515/22, LEX nr 3503611) Co więcej istotne jest, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to, czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. (zob. wyrok NSA z 8.10.2019 r., I OSK 3886/18, LEX nr 2732177). Należy ponadto podkreślić, że nie wszystkie informacje, o które wnioskowało Stowarzyszenie były powszechnie dostępne w formie elektronicznej, a ponadto Raport o Stanie Gminy Podedwórze, na który powołuje się organ został opublikowany dopiero w dniu 31 maja 2022 r., a więc po upływie ustawowego terminu do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe konstatacje prowadzą do konkluzji, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2022 r., a zatem dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu bezczynności Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., I OSK 2171/17, LEX nr 2689402). W rozpatrywanej sprawie pomimo złożenia wniosku w dniu 14 lutego 2022 r., a następie trzykrotnego ponaglania organu do odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej organ nie podjął żadnej czynności przewidzianej prawem do zadośćuczynienia wnioskowi Stowarzyszenia. Uwzględnienie skargi i udostępnienie informacji publicznej w dniu 15 marca 2023 r., a więc po ponad roku od złożenia wniosku o jej udostępnienie, nie zmienia oceny bezczynności jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy jest zobowiązany do udostępnienia informacji na wniosek, a wielomiesięczne, nieusprawiedliwione i niczym nieuzasadnione milczenie w przedmiocie wniosku należy uznać za oczywiste i rażące naruszenie prawa do dostępu do informacji publicznej. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku. Orzeczenie w tym zakresie wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), sąd musi uwzględniać stan istniejący w dacie wyrokowania. Bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 14 lutego 2022 r., biorąc pod uwagę wskazywany już wyżej fakt, że po wniesieniu skargi do sądu, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r., II OSK 1769/17, LEX nr 2381517.). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23.05.2017 r., II OSK 1662/16, LEX nr 2352647.). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Należy zauważyć, że Stowarzyszenie w skardze nie wskazało żadnej konkretnej kwoty jakiej żąda w ramach przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu przyznanie kwoty 480 zł, która nawiązuje do kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego) w sprawach dotyczących bezczynności przed sądem I instancji określonych między innymi w § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) w sprawie opłat za czynności adwokackie jest w pełni uzasadnione i właściwe. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco-przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej uwagi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.