II SAB/Lu 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. zażądał zobowiązania Prokuratora Okręgowego w Z. do udzielenia mu informacji publicznej poprzez udostępnienie akt podręcznych postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] Skarżący, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.u. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 roku, sygn. akt II SAB/Ld 22/11 podniósł, że akta podręczne postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną. Przepis art. 156 §5 kpk reguluje kwestie związane z udostępnieniem akt toczącego się postępowania przygotowawczego, natomiast przedmiotem jego wniosku o udostępnienie infornacji publiczej z dnia 8 maja 2012 r. jest informacja publiczna w postaci akt podręcznych. Zdaniem skarżącego do akt podręcznych nie znajdują zastosowania przepisy regulujące dostęp do akt toczącego się postępowania przygotowawczego. Nadto w toku postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] nastąpiło końcowe zaznajomienie z materiałami postępowania. Istnieją zatem podstawy do zamknięcia śledztwa, co oznacza brak przyczyn uzasadniających jakąkolwiek ochronę poufności informacji zawartych w dokumentacji zwierzchniego nadzoru służbowego nad postępowaniem przygotowawczym lub kontroli służbowej postępowania przygotowawczego. W ocenie skarżącego Prokurator Okręgowy w Z. nie podejmując czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej albo przedstawienia informacji o nieposiadaniu informacji publicznej pozostaje zatem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Z. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy milczy on wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W niniejszej sprawie natomiast taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący otrzymał stosowną, pisemną informację. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, że w toku postępowania przygotowawczego kwestię dostępu do akt reguluje art. 156 §5 kpk, nie zaś przepisy ustawy o dostępnie do infmoracji publicznej. Przepis ten w zdaniu 1 stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnienia się akta, umożliwia sporządzenie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Zatem wgląd strony do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 kpk, a akta zakończonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób zostało ono zakończone - rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący w momencie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia mu w piśmie z 24 maja 2012 r. informacji o niemożności uwzględnienia wniosku był podejrzanym, a zatem stroną w sprawie [...] oraz to, że postępowanie przygotowawcze w dacie załatwienia wniosku nadal się toczyło. Postanowienie o zamknięciu śledztwa oznaczonego sygn. [...] wydano bowiem w dniu 30 maja 2012 r. Podkreślono również, że przywołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lipca 2011 r. zawiera stwierdzenie, że "w tej sprawie akta podręczne zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, a tym samym brak udostępnienia tych akt lub brak wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia stanowił o bezczynności organu". Prokurator Okręgowy w Z. zaznaczył także, iż wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci akt podręcznych postępowania przygotowawczego w formie ich kserokopii wysłanych na adres wnioskodawcy. Tymczasem w orzecznictwie NSA podkreśla się, że akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (wyrok z dnia 28 października 2009 roku, sygn. I OSK 714/09 - LEX nr 573290). Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do infmoracji publicznej wskazuje na uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Podobnie wskazany przez skarżącego we wniosku przepis art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy stanowi o udostępnieniu danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Normy te nie określają jednak dostępu do akt sprawy. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarżący nie ma racji twierdząc, że Prokurator Okręgowy w Z. w sprawie jego wniosku pozostaje w bezczynności. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem aby można było mówić o bezczynności organu spoczywać na nim musi przewidziany ustawą obowiązek działania w ustawowo zakreślonym terminie. Aby o takim obowiązku można było mówić w przypadku wniosku o udostępnianie informacji publicznej na wstępie rozstrzygnięte muszą być dwie kwestie. Po pierwsze czy wniosek strony dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.u. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i po drugie, czy na podmiocie, do którego wniosek ten skierowano, spoczywa obowiązek udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są jednoznaczne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w tym przepisie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 – Lex nr 505424). Nie ulega wątpliwości, że stosownie do unormowania art. 1 ust. 3 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) prokurator jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak więc Prokuratora Okręgowego w Z. uznać należy, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, za podmiot zobowiązany do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Natomiast akta podręczne prowadzonych przez niego spraw, jako wytworzone w związku z działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne, mają walor informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10 – LexPolonica 2473405), w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokuratora Okręgowego w Z. uznać należy więc za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie w każdym jednak przypadku udostępnienie informacji publicznej odbywa się w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tryb i forma udostępniania informacji publicznej przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega wyłączeniu na mocy jej art. 1 ust. 2. Zgodnie z nim przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącego wpłynął do Prokuratury Okręgowej w Z. w dniu 11 maja 2012 r. (k. 1 akt podręcznych sygn. Ip 1/12). Natomiast postanowienie o zamknięciu prowadzonego, m.in. przeciw skarżącemu, śledztwa wydane zostało w dniu 30 maja 2012 r. (k. 4080 i 4097 akt podręcznych postępowania przygotowawczego sygn. [...]). Zatem skarżący złożył wniosek w toku postępowania przygotowawczego. Zasady, tryb i formę udostępniania stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określają przepisy art. 156 § 5 i 5a oraz art. 321 Kodeksu postępowania karnego. W toku postępowania przygotowawczego, to jest aż do momentu wniesienia aktu oskarżenia, wgląd do akt wymaga, zgody prowadzącego postępowanie. Obrońca i podejrzany mają prawo do przejrzenia akt sprawy przed końcowym zaznajomieniem ich z materiałami postępowania. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem skarżącemu nie można było udostępnić akt podręcznych w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym za zasadne należy uznać zachowanie Prokuratora Okręgowego w Z. polegające na odmowie udzielenia żądanych przez skarżącego informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych ze względu na toczące się postępowanie przygotowawcze, o czym skarżącego poinformowano pismem z dnia 24 maja 2012 r. (k. 6 akt podręcznych sygn. [...]). Pismo to wydane zostało i przesłane w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżącemu udzielono zatem odpowiedzi w ustawowo przewidzianym terminie. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że Prokurator Okręgowy w Z. był bezczynny wobec wniosku skarżącego. O jego bezczynności można by było bowiem mówić wówczas, gdyby w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie podjął on żadnych działań, a zatem milczał wobec takiego żądania. Podkreślić także należy, że forma udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 16 ust. 1 tej ustawy stanowi wprawdzie, że odmowa udostępniania informacji publicznej i umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji jednak na mocy art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepis ten stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej. Odpowiednie stosowanie art. 16 ust. 1 nie polega na przyjęciu wprost rozwiązania przewidzianego tym przepisem. Dlatego udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie pisma przez podmiot niebędący organem władzy publicznej a jedynie wykonujący zadania publiczne uznać należy za dopuszczalne i wystarczające do stwierdzenia braku bezczynności Prokuratora Okręgowego w Z. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 – Lex nr 78064 i wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie stwierdziwszy, aby zachodziły podstaw do uwzględniania skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270).