II SAB/Lu 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła w dniu 6 czerwca 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Marszałka Województwa polegającą na odmowie udostępnienia jej informacji publicznych. Skarżąca wskazała, że w dniu 16 marca 2012r. zwróciła się do organu o udostępnienie jej dokumentów składanych i wytwarzanych na potrzeby konkursu nr ....na dofinansowanie projektów w ramach Działania 3.2. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013 (Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich), w tym wniosków o dofinansowanie złożonych przez pozostałych beneficjentów oraz wszystkich odwołań/ protestów złożonych w konkursie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na podstawie uchwały z dnia 21 września 2010r. Zarząd Województwa ogłosił konkurs w ramach Działania 3.2 - Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich, Osi Priorytetowej III Atrakcyjność obszarów miejskich i tereny inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013. W konkursie złożyło wnioski 84 beneficjentów, w tym skarżąca na dwa projekty, które zostały umieszczone na liście rezerwowej z uwagi na zbyt małą liczbę punktów. Rozstrzygnięcie to skarżąca zakwestionowała w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokami z dnia 26 kwietnia 2012r. (sygn. akt III SA/Lu 112/12 i III SA/Lu 113/12) uwzględnił je z przyczyn formalnych. We wniosku z dnia 16 marca 2012r. skarżąca wniosła o udostępnienie jej informacji publicznej tj.: 1. wniosków o dofinansowanie podmiotów biorących udział w konkursie (...) wraz ze wszystkimi załącznikami; 2. wyników ocen wniosków zgłoszonych w konkursie wraz ze szczegółowymi kartami ocen poszczególnych projektów; 3. wszystkich odwołań/protestów złożonych w konkursie; 4. rozstrzygnięć złożonych protestów; 5. wyników ponownej oceny wniosków wraz z kartami ocen poszczególnych wniosków. Informacje z pkt 2, 4 i 5 zostały udostępnione skarżącej w dniu 4 kwietnia 2012r. W odniesieniu natomiast do wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz odwołań/protestów – Marszałek Województwa decyzją z dnia.... odmówił ich udostępnienia z powołaniem się na art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia .... uchyliło tę decyzję stwierdzając, że wskazane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Z tego względu o zajętym stanowisku skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 17 maja 2012r. Zdaniem skarżącej żądane dokumenty stanowią informację publiczną, bowiem znajdują się w posiadaniu organu, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz są dokumentami podmiotów publicznych, gdyż w przeważającej części zostały wytworzone przez jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby realizacji celów i zadań publicznych tych jednostek. Poza tym większość beneficjentów to podmioty publiczne. Organ podzielił stanowisko skarżącej, że jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak w ocenie organu zgłoszone przez skarżącą wnioski nie podlegają udostępnieniu zarówno w toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy o udzielenie dofinansowania, a dotyczy to zarówno beneficjentów będących podmiotami prywatnymi, jak i publicznymi. Zdaniem bowiem organu, skoro o dofinansowanie konkurują ze sobą podmioty o zróżnicowanym statusie prawnym, to nie można informacji dotyczących jednej grupy tych podmiotów udzielać, a dotyczących drugiej grupy nie, bowiem naruszałoby to obowiązek zapewnienia równego dostępu do pomocy dla wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, wynikający z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Organ wskazał, że wniosek o dofinansowanie składany w konkursie nie jest oświadczeniem, którego celem jest urzędowe zaświadczenie, poświadczenie czy ustalenie jakiegokolwiek stanu rzeczy, lecz uzyskanie źródła finansowania dla określonej inwestycji, realizującej określone kryteria dostępowe, merytoryczne i strategiczne. Przy czym charakter, cel i treść wniosku składanego przez podmiot publiczny oraz podmiot spoza sektora publicznego jest tożsamy. Również protesty nie stanowią informacji publicznej, bowiem zmierzają do weryfikacji dokonanej oceny i odnoszą się bezpośrednio do poszczególnych elementów wniosku o dofinansowanie. Organ wskazał również, że przeciwko udostępnieniu skarżącej tych informacji przemawiają także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 28 ust. 8 tej ustawy wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, skoro nie zakończyła się jeszcze w niniejszej sprawie procedura oceny projektów, bowiem pozostają do rozpatrzenia protesty skarżącej, to żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają one udostępnieniu. Nie została bowiem jeszcze uruchomiona i zakontraktowana część alokacji stanowiąca rezerwę przeznaczoną na procedurę odwoławczą. Alokacja ta zostanie uruchomiona dopiero po zakończeniu rozpatrywania protestów, gdy będzie znana ostateczna kolejność projektów na liście rezerwowej. Z tego względu w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wykluczona jest sytuacja, w której jeden z beneficjentów, konkurując o dofinansowanie z pozostałymi (umieszczonymi na liście rezerwowej) i kwestionując wynik oceny, może uzyskać informację o treści pozostałych projektów, choćby tylko tych, z którymi zawarto już umowy o dofinansowanie. Znalazłby się on bowiem w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych projektów na liście rezerwowej, a w szczególności do tych, które aktualnie zajmują wyższą pozycję w rankingu i którym (w razie negatywnego rozstrzygnięcia protestów skarżącej) zostałaby przyznana kwota z rezerwy finansowej. W ocenie organu art. 28 ust. 8 omawianej ustawy powinien być więc interpretowany w ten sposób, że do czasu zakończenia oceny projektów, w tym również rozpoznania protestów składanych przez beneficjentów, konieczność poszanowania zasady równości przemawia przeciwko udostępnieniu dokumentów złożonych przez któregokolwiek z beneficjentów w konkursie. Ponieważ ocena projektów poprzedza zawarcie umów o dofinansowanie, zaś wniesienie protestu nie wstrzymuje podpisywania umów z beneficjentami, którzy protestów nie wnieśli i zostali zakwalifikowani do dofinansowania, art. 28 ust. 8 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż udostępnienie wniosku o dofinansowanie złożonego przez beneficjenta, który zawarł umowę nie może – ze względu na poszanowanie zasady równości – nastąpić wcześniej, niż z momentem zakończenia oceny wszystkich pozostałych projektów. Treść wniosków, które skarżąca uzyskałaby w razie uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, posłuży jej do zakwestionowania negatywnej oceny jej własnych projektów. Organ wskazał ponadto, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidują szczególny tryb udostępniania niektórych informacji uzyskanych w postępowaniu konkursowym, nakładają mianowicie na instytucję zarządzającą w odniesieniu do wniosków o dofinansowanie obowiązek ogłoszenia listy projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania (art. 30 a ust. 2) oraz obowiązek indywidualnego pisemnego poinformowania wnioskodawcy o wynikach oceny projektów (art. 30 a ust. 3) - obowiązki te w niniejszej sprawie organ wykonał. Z tych względów organ odmówił udostępnienia żądanych informacji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wyjaśnił, że na dzień udzielenia odpowiedzi skarżącej, jej protesty oczekiwały na rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca jednym z beneficjentów w konkursie ogłoszonym przez Zarząd Województwa w ramach Działania 3.2 - Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich, Osi Priorytetowej III Atrakcyjność obszarów miejskich i tereny inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013 - wnioskiem z dnia 16 marca 2012r. zwróciła się do Marszałka Województwa o udostępnienie jej informacji publicznej tj. m.in. wniosków o dofinansowanie podmiotów biorących udział w konkursie (...) wraz ze wszystkimi załącznikami oraz wszystkich odwołań/protestów złożonych w konkursie. Prawidłowo organ uznał, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej. W sprawie zastosowanie ma bowiem przepis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 227, poz. 1658 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r., zgodnie z którym wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. i wprowadza czasowe jej wyłączenie ze względu na szczególny charakter postępowania konkursowego i konieczność zachowania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Z przepisu tego wynika, że wszelkie dokumenty pochodzące od wnioskodawców nie mogą być w tym okresie traktowane jako informacja publiczna i udostępniane żadnym podmiotom, w tym w szczególności innym wnioskodawcom. Okres ochronny, o którym mowa w cyt. art. 28 ust. 8 trwa - zdaniem Sądu – do zakończenia konkursu, co ma miejsce po podpisaniu wszystkich umów o dofinansowanie i rozdysponowaniu przewidzianych w ramach danego konkursu środków publicznych. Taka interpretacja wynika wprost z literalnego brzmienia tego przepisu, w którym jest mowa o dokumentach ocenianych "w trakcie trwania konkursu" – określenie "do czasu zawarcia umów o dofinansowanie" należy więc rozumieć jako zakończenie konkursu, tym bardziej, że w odniesieniu do konkursów otwartych ustawodawca wprost mówi o "zakończeniu danej tury konkursu". Z tego względu podobnie należy interpretować czas trwania okresu ochronnego w stosunku do konkursu zamkniętego. Za taką interpretacją przemawia również art. 29 ust. 4, który stanowi, że do czasu zawarcia "wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych" przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. W ocenie Sądu przyjęte w analizowanym art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. rozwiązanie ma charakter rozwiązania ogólnego, z jednej strony chroniącego interesy uczestników postępowania konkursowego przed naruszeniem ich prywatności i tajemnic prawem chronionych, bez konieczności każdorazowego stosowania przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który stanowi podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę tych dóbr, a z drugiej – jak wyżej wskazano – zapewniającego realizację zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, wyrażoną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Zasada równego dostępu oznacza dostęp do pomocy publicznej na takich samych warunkach dla wszystkich beneficjentów, niezależnie od tego czy już zostali oni zakwalifikowani do zawarcia umowy o dofinansowanie bądź takie umowy z nimi już zawarto czy też jeszcze znajdują się na liście rezerwowej bądź wnieśli środki odwoławcze. Wobec powyższego – wbrew zarzutom skargi – zawarcie nawet większości umów o dofinansowanie przed całkowitym zakończeniem konkursu, w tym przed rozpatrzeniem środków odwoławczych i rozdysponowaniem przewidzianych w ramach konkursu środków z uwzględnieniem beneficjentów umieszczonych na liście rezerwowej, nie kończy okresu ochronnego. W sprawie niniejszej, jak wynika z akt sprawy, w chwili składania wniosku i udzielenia odpowiedzi skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, organ nie rozpoznał jeszcze wszystkich wniesionych środków odwoławczych (protestów) i nie rozdysponował wszystkich środków z uwzględnieniem listy rezerwowej, a więc postępowanie konkursowe nie zakończyło się, dlatego żądane informacje ze względu na czasową ochronę nie stanowiły informacji publicznej i nie mogły być udostępnione. Słusznie podnosi organ, że udostępnienie skarżącej wszystkich wniosków o dofinansowanie oraz wszystkich protestów, w tym tych podmiotów, które znalazły się na liście rezerwowej - naruszyłoby zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 11 maja 2011r. (I OSK 189/11) i z dnia 9 czerwca 2011r. (I OSK 431/11), iż wnioski o dofinansowanie projektów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Informacje dotyczące pomocy publicznej (a więc majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.d.i.p.) udzielanej w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju udostępniane są wyłącznie w trybie art. 30 a ust. 2 i 3 tej ustawy. Wnioski o dofinansowanie nie mieszczą się również w pojęciu "sposób przyjmowania i załatwiania spraw", o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270) oddalił skargę.