II SAB/Lu 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji W. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Fundacji W. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] do załatwienia wniosku Fundacji W. wskazanego w punkcie I; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od od Dyrektora [...] na rzecz Fundacji W. kwotę [...](sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) na bezczynność Archiwum Państwowego polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznych: "1. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających od roku 2001. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje takie powinny znajdować się w BIPie. W związku z powyższym proszę o udostępnienie wnioskowanych informacji w BIP i poinformowanie mnie o tym, ewentualnie udostępnienie skanów tych dokumentów lub wersji edytowalnych bez podpisów w przypadku elektronicznego obiegu pism. Powyższe dotyczy zarówno kontroli prowadzonych w Państwa jednostce, jak i prowadzonych przez Państwa jednostkę. 2. książki kontroli (tj. informacji o kontrolach prowadzonych w jednostce) od 2001 roku w formie wydruku lub skanu i przesłania jej na mail". Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. otrzymała odpowiedź, że organ udostępni te informacje w terminie do [...] maja 2019 r., czego jednak dotychczas nie uczynił, co uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność. Skarżąca zażądała stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny z uwzględnieniem, że obowiązek udostępnienia w BIP informacji wskazanych w pkt 1 istnieje od 2001 r., tj. od 18 lat. W odpowiedzi na skargę Archiwum Państwowe wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu [...] czerwca 2019 r. udostępniło w formie elektronicznej książkę kontroli oraz część dokumentacji kontroli przeprowadzonych w Archiwum. W odniesieniu do pozostałej dokumentacji kontroli przeprowadzonych w Archiwum poinformowano natomiast wnioskodawcę o konieczności wykonania kserokopii i przeprowadzeniu anonimizacji dokumentacji, wzywając Fundację do uiszczenia opłaty z tego tytułu. Jednocześnie Archiwum wydało decyzję odmowną w zakresie części wniosku dotyczącego udostępnienia dokumentacji kontroli przeprowadzonych przez Archiwum od 2001 r. Od przedmiotowej decyzji Fundacja odwołała się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych zarzucając, że nie otrzymała żadnej dokumentacji. W związku z tym, pracownik Archiwum skontaktował się telefonicznie z przedstawicielami Fundacji W. w celu wyjaśnienia sytuacji. W wyniku przeprowadzonej rozmowy wyjaśniono, że Fundacja nie odebrała przed wniesieniem odwołania udostępnionej w postaci elektronicznej dokumentacji, co potwierdza przesłana wiadomość mailowa zawierająca potwierdzenie odbioru wiadomości. W ostatnim mail-u Fundacja wniosła o udostępnienie do wglądu w siedzibie Archiwum dokumentacji kontroli wymagającej anonimizacji. Archiwum Państwowe wniosło jednocześnie o odstąpienie od wymierzenia grzywny, wyjaśniając, że załatwienie wniosku skarżącej nie było możliwe w ustawowym terminie przede wszystkim ze względu na bardzo szeroki zakres dokumentacji wymagającej analizy przed udostępnieniem tj. obejmującej blisko 4000 spraw z lat 2001-2019, co stanowi ponad 60 000 stron, a w odniesieniu do dokumentacji obejmującej kontrole przeprowadzone w jednostkach organizacyjnych przez Archiwum Państwowe, analizą objęto ponad 3500 spraw. Opóźnienie wynikało również z sytuacji kadrowej Archiwum. W Oddziale nadzoru nad narastającym zasobem archiwalnym, który jest odpowiedzialny za wytwarzanie dokumentacji kontroli, pracuje w Centrali Archiwum tylko 7 osób, spośród których 4 osoby zostały zatrudnione w ostatnich 10 miesiącach, z kolei w trzech oddziałach zamiejscowych czynności w tym zakresie wykonuje w wymiarze pół etatu jeden pracownik w każdym oddziale. Niedostateczna ilość kadr, z którą boryka się Archiwum od wielu lat, a także to, że znaczna część pracowników zdobywająca dopiero kompetencje na powierzonych stanowiskach, przy jednoczesnym dużym obciążeniu załatwiania spraw bieżących spowodowała, że Archiwum nie było w stanie przeprowadzić analizy dokumentacji będącej przedmiotem wniosku skarżącej w zakreślonym terminie. Analiza ta natomiast była konieczna do przygotowania opinii prawnej w zakresie możliwości jej udostępnienia, gdyż na przestrzeni lat 2001-2019 dokumentacja kontroli prowadzona była w oparciu o różne podstawy prawne, posiadała zróżnicowane informacje i dotyczyła zarówno państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, organów samorządu terytorialnego oraz podmiotów prywatnych. W bieżącym roku oddział nadzoru nad narastającym zasobem archiwalnym obciążony jest zwiększoną znacznie ilością spraw i wykonywanych czynności nadzorczych - na zaplanowanych 2850 czynności z zakresu kształtowania narodowego zasobu archiwalnego, w przeciągu pół roku wykonano 2012 czynności, które wymagały terminowych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p.: 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że archiwa państwowe jako jednostki budżetowe, funkcjonujące na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu państwa (zob. Konstankiewicz Marek, Niewęgłowski Adrian, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz do art. 24, pkt 4, SIP Lex) - są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Bezsporne jest również to, że informacje, objęte wnioskiem skarżącej Fundacji, dotyczące wyników kontroli dokonywanych przez Archiwum Państwowe, są informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie u.d.i.p. ("dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających"), jako informacje dotyczące danych publicznych. W świetle powyższego Archiwum Państwowe miało obowiązek udostępnić skarżącej Fundacji sporne informacje zasadniczo w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, jeżeli informacja nie mogła być udostępniona w terminie 14 dni, przy czym o terminie załatwienia wniosku oraz powodach opóźnienia Archiwum powinno powiadomić wnioskodawcę (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt wynika, że Archiwum przedłużyło termin załatwienia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] marca 2019 r., do dnia [...] maja 2019 r., kiedy upływał maksymalny ustawowy termin dwumiesięczny, jednak w zakreślonym terminie żądanych informacji nie udostępniło. Dopiero po wniesieniu w dniu [...] czerwca 2019 r. (data wpływu) skargi na bezczynność, Archiwum Państwowe w dniu [...] czerwca 2019 r. udostępniło skarżącej w formie elektronicznej książkę kontroli, której Fundacja domagała się w pkt 2 wniosku, natomiast w odniesieniu do żądania wskazanego w pkt 1 wniosku, Dyrektor Archiwum wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonych od 2001 r. przez Archiwum Państwowe oraz dokumentacji przebiegu i efektu kontroli postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w Archiwum Państwowym. W świetle powyżej ustalonego stanu faktycznego, skarga na bezczynność zasługuje w części na uwzględnienie, zaś w części podlega oddaleniu. W świetle bowiem art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1203), dalej jako "p.p.s.a." - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Wobec udostępnienia żądanych w niniejszej sprawie informacji, zbędne stało się zobowiązywanie Archiwum Państwowego do załatwienia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a podczas rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej cofnął żądanie w tej części, dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W związku jednak z przekroczeniem wskazanych w u.d.i.p. terminów załatwienia wniosku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność Archiwum Państwowego, uznając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wskazane przez Archiwum powody opóźnienia tj. wynikające z tego, że wniosek dotyczył bardzo obszernej dokumentacji z 18 lat, obejmującej kilkadziesiąt tysięcy stron, której nawet powierzchowna analiza niewątpliwie wymagała znacznego nakładu pracy i czasu, a także z powodu braków kadrowych. Zdaniem Sądu, działania organu nie miały więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p. Nie można więc uznać, że bezczynność Archiwum Państwowego miała charakter rażący; z tych samych przyczyn nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny, dlatego w tej części Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.