II SAB/Lu 53/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. i E. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. oddala wniosek o wymierzeniu organowi grzywny; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz D. Z. i E. M. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu) D. Z. i E. M. (dalej jako: skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (dalej jako: Wójt lub organ) w sprawie ich wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii umowy zawartej pomiędzy firmą [...], a Gminą D. na podstawie, której wskazana firma przekazywała Gminie odpady w celu poddania ich odzyskowi poprzez zastosowanie do utwardzenia dróg gminnych. Wniosek ten, złożony drogą elektroniczną, wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2021 r. W motywach skargi skarżące wyjaśniły, że dopiero po wniesieniu ponaglenia Wójt pismem z [...] kwietnia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2021 r., czyli w terminie ponad miesiąca od dnia jego złożenia. Wskazując na powyższe wniosły o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy, uznanie, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz ukaranie organu grzywną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej uznanie w zakresie bezczynności w załatwieniu wniosku oraz uznanie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał, odpowiedź na przedmiotowe pismo została udzielona w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., co nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku skarżących z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. W niniejszej sprawie skarżące domagały się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem w stanie przewlekłości i przewlekłość ta trwała, aż do [...] kwietnia 2021 r., kiedy to została udzielona odpowiedź na przedmiotowy wniosek z [...] lutego 2021 r. Oczywistym zatem jest, że odpowiedź została udzielona zbyt późno, tj. z naruszeniem ustawowego terminu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza odrębne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulacje dotyczące załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazano wyżej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Termin 14-dniowy jest terminem załatwienia wniosku o dostęp do informacji publicznej, we wszystkich wskazanych wyżej formach działania organu. Niesporne jest w sprawie, że Wójt nie dochował tego terminu, bowiem odpowiedzi udzielił po upływie ponad miesiąca od daty złożenia wniosku. Konstatacja ta uzasadnia treść punktu I wyroku. Jednakże z uwagi na fakt udzielenia odpowiedzi, zbędne było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. Zatem postępowanie w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zwalniała jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek skarżących, który wpłynął pocztą elektroniczna do organu w dniu [...] lutego 2021 r. niewątpliwie nie został załatwiony w ustawowo przewidzianym terminie, tj. do dnia [...] marca 2021 r. Jednakże odpowiedź została udzielona stronie w dniu [...] kwietnia 2021 r., a zatem z nieznacznym przekroczeniem terminu 14-dniowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie nie sposób zarzucić organowi złej woli lub rażącego lekceważenia swoich ustawowych obowiązków jako organu władzy publicznej, czy też podejmowania działań, które są zupełnie pozbawione racjonalnego uzasadnienia w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też Sąd stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się do żądania skargi dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, podnieść należy, że żądanie to nie jest dla Sądu wiążące. Wskazać bowiem należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem jej jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jednocześnie zastrzec należy że grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o wymierzeniu organowi grzywny (pkt IV). Jednocześnie w pkt V wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania obejmujących uiszczone przez skarżące wpisy od skargi w wysokości po 100 zł.