II SAB/Lu 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie jego wniosku z dnia [...]., dotyczącego wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego rozpoznając wniosek Wojewoda powinien usunąć z obrotu prawnego zarządzenie Starosty. Jeżeli zaś nie wszczyna postępowania w powyższym zakresie powinien wydać postanowienie, o którym stanowi art. 61a kpa. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz ustosunkowując się do argumentów skargi wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt. 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 9). Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt. 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt. 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt. 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 4) a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt. 4a). Powyższy katalog skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania rozszerzają ustawy szczególne przewidujące sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przypadek ten nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej. Zatem dopuszczalność skargi A. B. powinna być oceniana na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z oczywistego powodu, skoro nie jest decyzją ani postanowieniem, charakter zarządzenia starosty należy rozważyć z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt.4 ustawy. W uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. ( I OPS 14/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższych warunków nie spełnia zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji konkursowej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu, czyli jako akty nie oddziałujące na "zewnątrz". Taki charakter ma właśnie zarządzenie starosty powołujące organ doradczy mający wspomagać jego proces decyzyjny w sprawach przedmiotem których jest udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nie ma ono charakteru władczego nie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązującej i nie reguluje praw i obowiązków obywateli. Powołuje jedynie w ramach struktur wewnętrznych starostwa wspomagającą działanie starosty nową jednostkę organizacyjną. Nie można go zatem zaliczyć do aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. ,bądź innych, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 1). Podkreślić również trzeba, że skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Stąd też o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lub powiatu prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. A zatem decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Tym samym nie ma tu zastosowania regulacja art. 61a kpa. Z przepisu tego wynika bowiem, że unormowane w nim postanowienie wydawane jest tylko w tych sprawach, w których postępowanie wszczynane jest na wniosek. Z tych powodów na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.