II SAB/Lu 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] r. dotyczącego wszczęcia postepowania i postępowania nadzorczego mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie skarżącego rozpoznając wniosek Wojewoda powinien usunąć w obrotu prawnego zarządzenie Starosty. Jeżeli zaś nie wszczyna postępowania w powyższym zakresie powinien wydać postanowienie, o którym stanowi art. 61a kpa. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz ustosunkowując się do argumentów skargi wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt. 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 9). Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt. 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt. 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt. 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 4) a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt. 4a). Powyższy katalog skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania rozszerzają ustawy szczególne przewidujące sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przypadek ten nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej. Zatem dopuszczalność skargi A. B. powinna być oceniana na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z oczywistego powodu, skoro nie jest decyzją ani postanowieniem, charakter zarządzenia starosty należy rozważyć z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt.4 ustawy. W uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. ( I OPS 14/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższych warunków nie spełnia zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji konkursowej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu, czyli jako akty nie oddziałujące na "zewnątrz". Taki charakter ma właśnie zarządzenie starosty powołujące organ doradczy mający wspomagać jego proces decyzyjny w sprawach przedmiotem których jest udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nie ma ono charakteru władczego nie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązującej i nie reguluje praw i obowiązków obywateli. Powołuje jedynie w ramach struktur wewnętrznych starostwa wspomagającą działanie starosty nową jednostkę organizacyjną. Nie można go zatem zaliczyć do aktów i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., bądź innych, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić również trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lub powiatu prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. A zatem decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Skoro nie znajduje powodów do wszczynania takiego postępowania, nie można zarzucić wojewodzie przewlekłego jego prowadzenia. Nie ma tu również zastosowania regulacja art. 61a kpa. Z przepisu tego wynika bowiem, że unormowane w nim postanowienie wydawane jest tylko w tych sprawach, w których postępowanie wszczynane jest na wniosek. Z tych powodów na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.