II SAB/Lu 57/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na bezczynność L. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w sprawie weryfikacji wymagań dotyczących prowadzenia gabinetu weterynaryjnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 19 marca 2024 r. A. M. wniosła skargę na bezczynność L. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w sprawie dotyczącej gabinetu weterynaryjnego prowadzonego przez S. T. we W. przy ul. [...]. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy w celu zaprzestania udostępniania klientom ww. gabinetu weterynaryjnego wejścia z korytarza wewnątrz budynku, sąsiadującego z wejściem do lokalu, w którym działalność gospodarczą prowadzi skarżąca. Skarżąca wniosła także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, działając z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką lokalu użytkowego położonego we W., przy ul. [...], w którym prowadzi działalność gospodarczą w zakresie fryzjerstwa i zabiegów kosmetycznych. Lokal nie ma bezpośredniego wejścia z ulicy. Drzwi do lokalu znajdują się w korytarzu (tzw. wiatrołapie), do którego wchodzi się z ulicy. Korytarz, jak i wejście z ulicy, współdzielone są z właścicielem sąsiedniego lokalu, w którym prowadzony jest gabinet weterynaryjny przez S. T.. Zdaniem skarżącej gabinet nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, gdyż nie ma odrębnego wejścia prowadzącego bezpośrednio do pomieszczeń gabinetu. Wejście do gabinetu weterynaryjnego zlokalizowane jest w korytarzu, w którym położone jest także wejście do innego, odrębnego lokalu, w którym skarżąca prowadzi działalność. W efekcie w korytarzu często gromadzą się klienci gabinetu weterynaryjnego razem z towarzyszącymi im zwierzętami. Fakt ten negatywnie oddziałuje na komfort pracy zakładu fryzjerskiego, stanowi to również zagrożenie ze względu na potencjalne choroby roznoszone przez zwierzęta oraz wpływa negatywnie na wizerunek mojego przedsiębiorstwa. W dalszym wywodzie skarżąca szeroko opisała korespondencję prowadzoną przez jej pełnomocnika z L. Izbą Lekarsko-Weterynaryjną, dotyczącą żądania rozwiązania ww. problemu lub wykreślenia gabinetu z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Pomimo ponaglenia, organ nie podjął żadnych działań w związku z podnoszoną przez skarżącą nieprawidłowością. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady L. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że na skutek pism skarżącej przeprowadzono trzykrotnie wizytację gabinetu, z których sporządzono protokoły kontroli. Zgodnie zaleceniami pokontrolnymi wydanymi przez organ, lekarz prowadzący gabinet, zapewnił odrębne wejście z ulicy [...], prowadzące bezpośrednio do pomieszczeń gabinetu. Z przeprowadzonych kontroli wynika, że dodatkowe wejście do gabinetu od strony korytarza (wiatrołapu) nie jest przeznaczone dla klientów gabinetu. Gabinet posiada także oznakowania wskazujące klientom wejście do gabinetu i jest to wejście od strony ul. [...], a nie od strony korytarza (wiatrołapu) wewnątrz budynku. Dodatkowo wejście do gabinetu posiada oznaczenie z zakazem wejścia dla klientów ze zwierzętami. W konsekwencji L. Izba Lekarsko-Weterynaryjna wyczerpała wszelkie możliwości działania w tej sprawie. Organ nie ma podstaw prawnych do ograniczania praw lekarza jako właściciela pomieszczeń i wydania mu zakazu korzystania z wejścia od strony korytarza (wiatrołapu), które jest przeznaczone na inne potrzeby, w tym inną działalność gospodarczą prowadzoną przez lekarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. Treść skargi wskazuje, że domniemana bezczynność, jakiej miała dopuścić się L. Izba Lekarsko-Weterynaryjna (ściślej: Rada – jako organ Izby) dotyczy rozwiązania konfliktu między skarżącą (prowadzącą salon fryzjerski) a właścicielem przychodni weterynaryjnej, prowadzonej w lokalu sąsiadującym. Źródłem konfliktu jest korzystanie przez obydwa lokale z tego samego korytarza prowadzącego do drzwi wejściowych. W ocenie skarżącej w tej sytuacji dochodzi do naruszenia jednego z prawnych wymogów prowadzenia gabinetu weterynaryjnego, jakim jest posiadanie odrębnego wejścia, prowadzącego bezpośrednio do pomieszczeń gabinetu. Jest to źródłem niedogodności dla mieszkańców i użytkowników innych lokali, z uwagi na narażenie na występowanie hałasu i zanieczyszczeń od zwierząt na ciągach komunikacyjnych, czy ryzyko roznoszenia chorób odzwierzęcych. W świetle obowiązujących przepisów tak określone żądania nie wiążą się z wydaniem przez organ samorządu weterynaryjnego (Izby) żadnego aktu czy czynności należących do właściwości organów administracji publicznej, w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W świetle art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 154, ze zm.), jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy weterynarii, posiadającymi osobowość prawną są: Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna i okręgowe izby lekarsko-weterynaryjne. Jednym z organów okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej jest okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna, która kieruje działalnością izby w okresie pomiędzy okręgowymi zjazdami lekarzy weterynarii i wykonuje zadania określone w ustawie i w przepisach odrębnych (art. 24 pkt 2 i art. 29 ustawy). Gabinet weterynaryjny jest jednym z rodzajów zakładów leczniczych dla zwierząt, których działalność jest regulowana przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 24, ze zm.; dalej jako u.z.l.z.; zob. art. 4 ust. 1 pkt 1). Prowadzenie zakładu leczniczego dla zwierząt jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zakład leczniczy dla zwierząt świadczy usługi weterynaryjne po uzyskaniu wpisu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt,. Ewidencja jest rejestrem działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ewidencję prowadzi właściwa ze względu na siedzibę zakładu leczniczego dla zwierząt okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna (art. 16 ust. 1-3 u.z.l.z.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.l.z., w przypadku stwierdzenia, że zakład leczniczy dla zwierząt przestał spełniać wymogi określone odpowiednio w art. 5-11 lub narusza inne przepisy ustawy albo zostało stwierdzone naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, okręgowa izba lekarsko-weterynaryjna wyznacza termin do usunięcia uchybień, a po jego bezskutecznym upływie może podjąć uchwałę o skreśleniu zakładu z ewidencji. Ustawa określa również przesłanki obligatoryjnego skreślenia zakładu z ewidencji, w drodze uchwały okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej (art. 19 ust. 2-6, art. 20). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.l.z., wpis, odmowa wpisu, zmiana wpisu, skreślenie z ewidencji następuje w drodze uchwały właściwej okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej. Do postępowania w sprawie wpisu, odmowy wpisu, zmiany wpisu i skreślenia z ewidencji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 22 u.z.l.z.). Z przepisów ustawy wynika również, że do kompetencji okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej należy sprawowanie nadzoru nad działalnością zakładów leczniczych. W ramach nadzoru okręgowa rada jest uprawniona do przeprowadzania kontroli zakładów leczniczych dla zwierząt oraz żądania wglądu do dokumentacji świadczonych usług weterynaryjnych, prowadzonej przez zakład leczniczy dla zwierząt. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół, do którego uwagi może zgłosić kierownik zakładu albo osoba przez niego upoważniona (art. 23 ust. 1, 2, 4 i 5 u.z.l.z.). Z powyższego przedstawienia przepisów wynika, że okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna wydaje akty mające charakter decyzji administracyjnych (lub – w kwestiach procesowych – postanowień), przybierające postać uchwały, w sprawach dotyczących wpisu, odmowy wpisu, zmiany wpisu albo skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Akty tego rodzaju, jak również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Problem w tym jednak, że podniesione przez skarżącą żądanie zobowiązania organu do podjęcia czynności w celu "zaprzestania udostępniania klientom gabinetu weterynaryjnego, prowadzonego przez S. T. we W. przy ul. [...], wejścia z korytarza wewnątrz budynku", sąsiadującego z wejściem do lokalu, w którym działalność gospodarczą (salon fryzjerski) prowadzi skarżąca, nie wiąże się z wydaniem żadnego aktu, który mógłby zostać zakwalifikowany jako decyzja administracyjna, postanowienie lub inna czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jakkolwiek nieprzestrzeganie wymogów odnoszących się do prowadzenia działalności przez zakład leczniczy, prowadzony w formie gabinetu weterynaryjnego (w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla gabinetów weterynaryjnych; Dz. U. z 2004 r., Nr 194, poz.1990), mogą być przesłanką do podjęcia uchwały o skreśleniu zakładu z ewidencji (art. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 u.z.l.z.), to nie ulega wątpliwości, że stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy dla zwierząt. Wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy ma interes prawny w sprawie dotyczącej skreślenia z ewidencji. Złożone przed podmiot trzeci żądanie weryfikacji zgodności z prawem działalności podmiotu prowadzącego zakład leczniczy dla zwierząt może stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną postępowania w sprawie skreślenia tego podmiotu z ewidencji. Taki podmiot, nie mając interesu prawnego i nie będąc stroną postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji, nie może tym samym korzystać ze środków prawnych skarżenia bezczynności okręgowej rady. Okręgowa rada realizuje w tym przypadku wyłącznie interes publiczny, realizując zadania z zakresu nadzoru nad działalnością podmiotów prowadzących zakłady lecznicze dla zwierząt. Z tych samych przyczyn, skarżąca nie może również skutecznie podnosić zarzutu niewykonywania przez okręgową Radę zadań i kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością podmiotów prowadzących zakłady lecznicze dla zwierząt. Działania podejmowane w tym zakresie kończą się czynnością materialno-techniczną w postaci sporządzenia protokołu, a prawo do kwestionowania ustaleń zawartych w protokole – w formie zgłoszenia uwag – ma wyłącznie kierownik zakładu albo osoba przez niego upoważniona (art. 23 ust. 5 u.z.l.z.). Trzeba ponadto zauważyć, że charakter prawny czynności sporządzenia protokołu wyklucza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego, skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwały stanowiące konsekwencje ustaleń ujętych w protokole – w postaci np. uchwały o skreśleniu z ewidencji, mającej charakter decyzji administracyjnej (art. 22 u.z.l.z.). Skoro skarżąca w oczywisty sposób nie ma interesu prawnego w żadnej sprawie, w której Rada L. Izby Lekarsko-Weterynaryjnej może podejmować wobec gabinetu weterynaryjnego położonego we W. przy ul, C. czynności władcze zaskarżalne do sądu administracyjnego, jej żądania mogą być oceniane jedynie w perspektywie przepisów prawa cywilnego – sporu prawnego dotyczącego naruszenia prawa do korzystania z lokalu. Jest to kwestia leżąca poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Wobec powyższego sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. .