II SAB/Lu 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...]. Prawo budowlane ( Dz. U Nr 38 poz. 229 ze zmianami ) nakazał B. K. wykonanie w terminie do dnia [...] r. niezbędnych przeróbek zbiornika na płynne odchody zwierzęce o wym.: 3,20m x 6,80m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w J. [...], polegających na jego szczelnym przykryciu, w celu doprowadzenia zbiornika do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, opierając się na wyjaśnieniach inwestora, że wspomniany zbiornik został wybudowany w latach 1991-1992 bez stosownego pozwolenia na budowę, znajduje się przy północnej ścianie obory, w odległości 13,7m od otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność C. T. i 19,2m od studni z kręgów betonowych na tej samej działce. Najmniejsza odległość od krawędzi zbiornika do granicy ze wspomnianą działką to 3,22m. Powołując się na obowiązujący w dacie budowy § 80 ust.2 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego organ stwierdził, że zbiorniki na gnojówkę, gnojowicę i ścieki powinny posiadać szczelne przykrycie. Ponieważ jego zdaniem nie ma powodów do rozbiórki na podstawie art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nakazał wykonanie szczelnego zamknięcia zbiornika na podstawie art. 40 tej ustawy. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania C. T. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., ( sygn. akt II SA/Lu [...] ) oddalił z kolei jego skargę na decyzję organu odwoławczego. Pismem z dnia [...] r., które do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] r. B. K. powiadomił o wykonaniu obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] r. Z kolei C. T. pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "skarga", które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. poinformował Inspektor Nadzoru Budowlanego, że B. K. samowolnie prowadzi na działce nr ewid. [...] prace budowlane polegające na wykonaniu pokrywy otworu zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Autor pisma samowoli dopatrywał się w tym, że prace przy pokrywie nie odpowiadały wymogom przepisów Prawa budowlanego oraz z przepisami prawa dotyczącymi budowli rolniczych oraz gospodarowania odpadami zwierzęcymi. W piśmie z dnia [...]. organ wyjaśnił, że prace przy zbiorniku były prowadzone na podstawie decyzji z dnia [...]. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wraz z pismem z dnia [...] r. przekazał organowi pierwszej instancji kserokopię odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. oraz zwrócił organowi pierwszej instancji akta administracyjne dotyczące sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. P. wraz z dołączonymi do niego dokumentami wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r., które do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] r., C. T. wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r. ( II SA/Lu [...] ). Według niego do dnia sporządzenia pisma sprawa nie została załatwiona zgodnie z tym wyrokiem. Zawiadomieniem z dnia [...] r., doręczonym B. K. [...]., poinformowano o przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli wykonania decyzji z dnia [...] r. W jej trakcie stwierdzono, że wykonano przykrycie zbiornika konstrukcja stalową pokrytą blacha trapezową ze spadkiem od ściany budynku gospodarczego do jego zewnętrznej krawędzi, co oznacza, że obowiązek nałożony na decyzją z dnia [...] r. został przez inwestora wykonany. Organ pierwszej instancji powiadomił o tym C. T. pismem z dnia [...] r., odebranym w dniu [...] r. W dniu [...]. C. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Lu [...], a następnie [...]. kolejną skargę z tytułu nienależytego wykonania wspomnianego wyroku. Następnie w dniu [...]., C. T. po uprzednim złożeniu zażalenia z dnia [...] r., nadanym na adres organu odwoławczego w dniu jego sporządzenia, złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na naruszeniu terminów do załatwienia sprawy oraz rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego z 1974r. Stwierdził, że organ pierwszej instancji postępowanie w tej sprawie prowadzi przewlekle i w terminie nie załatwił sprawy dotyczącej wzmiankowanego wyżej otwartego zbiornika, nie wydał bowiem w terminie do tego przewidzianym pozwolenia na użytkowanie otwartego zbiornika na obornik. To zaś powinno być wydane jako element kończący postępowanie legalizacyjne dotyczące wykonania pokrywy otwartego zbiornika na obornik wzniesionego na działce nr ewid. [...]. Wynika to z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zatem organ pierwszej instancji bez zbędnej zwłoki powinien wydać w niniejszej sprawie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie otwartego zbiornika na obornik. Zdaniem skarżącego początek bezczynności organu pierwszej instancji datuje się na dzień [...] r., kiedy to zawiadomiono organ o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji dopiero w dniu [...] r. sprawdził wykonanie decyzji. Miało to jednak miejsce dopiero po wezwaniu przez skarżącego organu do wykonania wyroku z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ją za niezasadną. Omówił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że obowiązek nałożony na inwestora decyzją z dnia [...]. został wykonany. Stwierdził ponadto, że zbiornik był użytkowany jeszcze przed wydaniem wspomnianej decyzji, przepis zatem art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r nie ma zastosowania. Z kolei skarżący w piśmie z dnia [...]. wniósł o oddalenie odpowiedzi na skargę i dopuszczenie dowodu z pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Podtrzymał swoje stanowisko, co do konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zbiornika i zarzucił organowi, że nie sprawdził, czy jest on zdatny do użytkowania po wykonaniu zadaszenia. W aktach brak jest bowiem protokołu wykonawczego zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wskazując na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011r. ( II OSK 1923/10 ) wskazał, że przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek jest już użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Według wielokrotnie wyrażanego w orzecznictwie poglądu o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania ( tak w wyroku NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 934/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Konsekwencją takiego rozumienia pojęcia bezczynności jest rozwiązanie przyjęte w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718ze zm.), według którego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania tego rodzaju skarg, polegającą na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W tym świetle zarzut bezczynności Inspektor Nadzoru Budowlanego jest pozbawiony podstaw. Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę na to, że przedmiot sprawy administracyjnej kreują przepisy prawa materialnego i to one decydują o tym, czy i jakiej treści akt administracyjny organ powinien wydać ( wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2503/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że materialnoprawną podstawą działania organu pierwszej instancji jest art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229). W myśl tego unormowania jeżeli w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki organ administracji decyzją nakazuje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Rację ma skarżący, wskazując, że przedmiotem sprawy administracyjnej kreowanej przez ten przepis jest doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie podlegającego rozbiórce do stanu zgodnego z przepisami. Bez wątpienia takie też było założenie Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. w celu doprowadzenia zbiornika na płynne odchody zwierzęce do stanu zgodnego z przepisami zobowiązał inwestora do dokonania w terminie do dnia [...] r. niezbędnych przeróbek polegających na jego szczelnym przykryciu. Rozpoznając odwołanie skarżącego organ odwoławczy utrzymał w mocy tą decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., ( II SA/Lu [...] ) oddalił skargę C. T. na decyzję organu odwoławczego. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji powiadomiony został przez zobowiązanego inwestora o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Prawdą jest, że kontrolę jego wykonania organ przeprowadził w dniu [...] r., kiedy to stwierdził, że istotnie inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r. Jednak z akt sprawy wynika, że akta administracyjne sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] r. organ pierwszej instancji otrzymał w dniu [...] r. Skarżący o wynikach sprawdzenia powiadomiony został pismem z dnia [...] r., odebranym przez niego w dniu [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał zatem wszystkie czynności, do dokonania których zobowiązywał go art. 40 ustawy Prawa budowlane z 1974 r. Z tego powodu nie można więc przyjąć, aby w sprawie niniejszej Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności. Oceny tej w żadnym razie nie zmienia akcentowany w skardze zarzut naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 42 prawa budowlanego z 1974r., według którego inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Przy czym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Zdaniem skarżącego, któremu w świetle przytoczonego rozwiązania nie sposób odmówić logiki, brak stosownej decyzji oznacza, że postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone. Podzielając taką ocenę nie sposób jednak zarzucić organowi bezczynności w przytoczonym wcześniej rozumieniu. Żaden przepis prawa budowlanego z 1974r. nie daje bowiem organowi możliwości podjęcia z urzędu decyzji o jakiej stanowi wspomniany art. 42 ust.1 ustawy. Według § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48), w wypadkach określonych w art. 42 to inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Inwestor, w stosunku do którego wydano decyzję opartą o art. 40 do użytkowania może przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie o które występuje bez wcześniejszego nałożenia takiego obowiązku, stosownie do § 33 powołanego rozporządzenia (por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 328/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem, ze względu na to, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie został uprzednio nałożony na inwestora w trybie art. 42 ust.2 ustawy, obowiązek wydania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika po doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem powstaje z chwilą, gdy o wydanie takiej decyzji wystąpi inwestor. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej nie wynika, aby inwestor wystąpił do Inspektor Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika. Skoro więc nie aktywizował się obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można zarzucić Inspektor Nadzoru Budowlanego, że pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego zbiornika. Bez wątpienia natomiast organ kierując się ogólnymi zasadami określonymi w kpa, powinien udzielić inwestorowi informacji o dalszym trybie postępowania, ten może bowiem posiadać przekonanie o zakończeniu procesu legalizacyjnego z chwilą przeprowadzenia przez organ oględzin zbiornika. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę należało oddalić.