II SAB/Lu 58/21

akt II SAB/Lu 58/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązać Inne do rozpatrzenia wniosku K. K. z dnia [...] stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Inne na rzecz K. K. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 czerwca 2021r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga K. K. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie miał miejsce następujący przebieg zdarzeń. W dniu 18 stycznia 2021 r. skarżący skierował wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - dokumentacji dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] Ł. - Ł. - B. na odcinku od km 14+860 do km 21+962", - dokumentacji dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] S. D. - Ł. na odcinku od km 0+000 do km 28+420". W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. stwierdził, że w chwili obecnej Zarząd nie może udostępnić ww. dokumentacji, z uwagi na art. 16, art.17 i art. 133 ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2021r., poz. 1129 ze zm.; dalej jako" "p.z.p"), tj. naruszenia zasad uczciwej konkurencji i naruszenia przepisów przygotowania zamówienia publicznego. Organ wskazał, że jest w trakcie uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację obydwu inwestycji drogowych. Po uzyskaniu tej decyzji dokumentacje będą przedmiotem wniosku, stanowiącego element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i będą załączone do Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej "SWZ") w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieorganicznego na wykonanie robót budowlanych. Powołując się na art. 133 ust.1 p.z.p, wskazał, że specyfikacja zostanie udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Wojewódzkich [...]. Wyjaśnił, że udostępnienie dokumentacji w chwili obecnej mogłoby naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określone w art. 16 i art. 17 p.z.p. Mając na uwadze powyższe przepisy, organ wskazał, że udostępnianie projektów rozbudowy przedmiotowych dróg na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest prawnie możliwe, z tego względu, że stanowiłoby jawne naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc podstawowych zasad praw zamówień publicznych wyrażonych w powołanych wyżej przepisach. W odpowiedzi na pismo organu, jeszcze tego samego dnia, tj. 25 stycznia 2021r. skarżący stwierdził, że wskazane przez organ regulacje prawne ustawy o zamówieniach publicznych nie odnoszą się do powoływanych przepisów, stwierdzając jednocześnie, że ewentualne ogłoszenie zamówienia w zakresie objętym wnioskiem jest w tym momencie czysto hipotetyczne, nie może więc stanowić przesłanki dla nieudostępnienia informacji publicznej, co więcej nie wiadomo czy i w jakim zakresie posiadana przez organ dokumentacja stanie się specyfikacją techniczną. Ponadto, skarżący podniósł, że nie jest i nie zamierza być wykonawcą robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem, a dokumentacja – w ocenie skarżącego - została już upubliczniona, np. na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej czy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także o zasądzenie od organu symbolicznej grzywny. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że przepisy, na które powołuje się organ, nie mają w sprawie zastosowania. Wskazał, że dostęp do informacji publicznej to konstytucyjne prawo, a jego ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Podniósł także, że również w ustawie prawo zamówień publicznych, która nie reguluje dostępu do informacji publicznych, nie widzi odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 p.z.p. zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców w sposób przejrzysty i proporcjonalny. W ocenie skarżącego, organ powołał się na art. 16 odmawiając udostępnienia informacji publicznej, jednak nie wykazał w jaki sposób miało by to naruszyć uczciwą konkurencję czy równe traktowanie wykonawców. Dokonując wyliczenia, co poza dokumentacją projektową zalicza się do SWZ wskazał, że tok postępowania organu doprowadziłby do tego, że organ nie mógłby udostępniać swojej nazwy w żaden sposób, czy też powinien ukrywać dokumentację projektową już na etapie postępowania środowiskowego, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czy wręcz powinien podpisać umowę poufności z wykonawcą i każdym opiniującym czy uzgadniającym urzędem, a nawet stroną postępowania. W ocenie skarżącego, nie ma również podstaw do stosowania ewentualnych ograniczeń zawartych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponad przedstawioną uprzednio argumentację, organ podniósł, że odmowa udostępnienia żądanych informacji z uwagi na przepisy ustawy o zamówieniach publicznych byłaby "odmową czasową", której nie przewidują przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. W świetle zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem). Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) zwanej dalej: "u.d.i.p.", poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Tylko wtedy wojewódzki sąd administracyjny będzie właściwy do orzekania o bezczynności adresata wniosku o udzielenie informacji. Jednocześnie przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, w tym informacja stanowiąca treść danych publicznych oraz wskazująca sposób wydatkowania majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Zarząd Dróg Wojewódzkich [...] jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W sprawie nie było też kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. We wniosku z 18 stycznia 2021 r., zażądano bowiem udostępnienia dokumentacji dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] Ł. - Ł. - B. na odcinku od km 14+860 do km 21+962", oraz dokumentacji dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr 820 S. D. - Ł. na odcinku od km 0+000 do km 28+420". Zdaniem skarżącego, dokumentacja ta stanowi informację publiczną. W ocenie organu zaś, dokumentacja ta ma być obecnie wykorzystywana do przygotowania dokumentów przetargowych (opisu przedmiotu zamówienia i SWZ). W ocenie organu ujawnienie tych dokumentów na obecnym etapie, spowoduje nadużycie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Jak wynika z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą materiałów sprawy, wezwany do udzielenia informacji opisanej we wniosku organ stwierdził, że informacja ta stanowi element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i będzie załączona do specyfikacji istotnych warunków zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieorganicznego na wykonanie robót budowlanych oraz zostanie udostępniona (w odpowiednim do tego czasie) na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu. Organ wyjaśnił, że udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia mogłoby naruszyć zasady przygotowywania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określone w art. 16 p.z.p. W konsekwencji tego uznano za wystarczające skierować do wnioskodawcy pismo zawierające odmowę załatwienia wniosku (pismo z dnia 25 stycznia 2021 r.), w którym wskazano dodatkowo, iż żądana dokumentacja projektowa, do czasu jej ogłoszenia, nie posiada waloru oficjalności pozwalającej na przyjęcie że stanowi informację publiczną. W celu oceny prawidłowości działania organu, w pierwszej kolejności należy odwołać się do regulacji prawnych normujących powyższą kwestię. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Innymi słowy, informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w u.d.i.p., ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 18 ust. 2 p.z.p., zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości (art. 16 ust. 1 p.z.p.). Specyfikację warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 133 ust. 1 p.z.p.). Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Wynika to z następujących okoliczności, a mianowicie jeżeli – co w istocie wynika z argumentacji szeroko przywołanej w piśmie z dnia 25 stycznia 2021r., a następnie w odpowiedzi na skargę – organ był przekonany, że żądanej przez stronę skarżącą dokumentacji projektowej nie może udostępnić z uwagi na podniesiony w toku postępowania sądowego argument, że dokumentacja ta mogłaby zostać przekazana dopiero po terminie jej udostępnienia w trybie art. 42 ust. 1 p.z.p., to organ ten obowiązany był rozstrzygnąć o tym w formie przewidzianej przez przepisy u.d.i.p., to jest w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezsprzecznie organ nie wydał dotychczas takiej decyzji. Podniesienie w odpowiedzi na skargę wspomnianej argumentacji, mającej – zdaniem organu – przemawiać za brakiem podstaw do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, nie może stanowić o sanowaniu opisanego wyżej uchybienia. Zaznaczyć bowiem należy, że stanowisko uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej powinno zostać w tym przypadku wyrażone w decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Co więcej, Sąd rozpoznający w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do kontroli legalności stanowiska organu w tym zakresie, które zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dopiero w przypadku skutecznego zaskarżenia przez stronę wydanej ewentualnie w przyszłości decyzji organu w tym przedmiocie, Sąd byłby władny uczynić te kwestie przedmiotem swoich rozważań oraz oceny w zakresie zgodności z prawem. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r., organ w pierwszej kolejności winien wezwać skarżącego do sprecyzowania zakresu złożonego wniosku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że treść wniosku: dokumentacja dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] Ł. - Ł. - B. na odcinku od km 14+860 do km 21+962" oraz dokumentacja dla zadania p.n.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] S. D. - Ł. na odcinku od km 0+000 do km 28+420", jest pojęciem bardzo szerokim i ogólnym. Po sprecyzowaniu wniosku przez skarżącego, organ winien ocenić, czy wnioskowaną informację można zakwalifikować jako informację przetworzoną i w zależności od wyniku, tak prowadzić postępowanie, aby wydane rozstrzygnięcie było zgodne z regulacjami prawnymi wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach przedmiotowej sprawy, nie można bowiem wykluczyć, że skarżący składając wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznej, żądał w istocie informacji publicznej przetworzonej, do udostępnienia której niezbędnym jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Mając na uwadze powyższy stan sprawy, Sąd uznał, że wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dawały podstaw do oddalenia skargi. Bezsprzecznie organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z 18 stycznia 2021 r. nie został dotychczas załatwiony w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Uzasadniało to zobowiązanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. przez Sąd do załatwienia opisanego wniosku skarżącej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji). Wskazać zarazem należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacji nie miała miejsca, o czym świadczy także to, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skierował do strony pismo informacyjne, o którym była mowa powyżej. Niewątpliwie więc okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały twierdzenia, że działania organu nosiły cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy przepisów u.d.i.p. Dlatego też za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Ze względu na zaistniałą w sprawie bezczynność, zasadne było uwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ramach zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.