II SAB/Lu 58/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Opolu Lubelskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do załatwienia pkt 1. wniosku W. S. z dnia 30 maja 2022r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do załatwienia pkt 2. wniosku wskazanego w pkt I.; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. S. domagał się stwierdzenia bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego (dalej jako "Dyrektor") i zobowiązanie go do załatwienia pkt 1 i 2 jego wniosku z 30 maja 2022r. o udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się w nim - na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p." - udostępnienia różnych informacji m.in. w zakresie: "1) numerycznych znaków identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej realizujących w Zakładzie Karnym obowiązki związane z prowadzeniem postępowań w sprawie próśb i wniosków osób pozbawionych wolności wynikających z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), w okresie 4-6 maja 2022r.; 2) kserokopii odpisu sprawozdania z lustracji Zakładu Karnego przeprowadzonej w dniach 18-19 czerwca 2015 r. przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego, A. A.". W odpowiedzi otrzymał pismo z 14 czerwca 2022r., w którym Dyrektor w odniesieniu do żądania z pkt 1. wniosku wskazał, że informacje nimi objęte nie stanowią informacji publicznej, gdyż obejmują dane osobowe funkcjonariuszy publicznych, a takich danych - zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2022r., poz.2470)), dalej jako "u.S.W." - nie udostępnia się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów, zaś w odniesieniu do żądania z pkt.2 wniosku Dyrektor podniósł, że sprawozdanie z lustracji Zakładu Karnego przeprowadzonej w 2015 r. przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego była już przedmiotem wniosku skarżącego z 31 marca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej (za okres od 1 stycznia 2008 r. do 14 kwietnia 2020 r.) i wniosek został rozpoznany decyzją odmowną z 19 marca 2021 r., a więc skarżący nie może ponownie tej informacji się domagać. Skarżący kwestionując prawidłowość takiej argumentacji wniósł skargę na bezczynność popierając ją wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 14 czerwca 2022r. w odniesieniu do pkt 1 wniosku, jednocześnie wskazał, że w dniu 20 marca 2023 r. przesłano skarżącemu żądane sprawozdanie z lustracji Zakładu Karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od Dyrektora Zakładu Karnego udostępnienia m.in. numerycznych znaków identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej realizujących w Zakładzie Karnym obowiązki związane z prowadzeniem postępowań w sprawie próśb i wniosków osób pozbawionych wolności (...) w okresie 4-6 maja 2022r. (pkt 1 wniosku) oraz kopii sprawozdania z lustracji Zakładu Karnego przeprowadzonej przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w okresie 18-19 czerwca 2015 r. (pkt 2 wniosku). Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane to, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne okazało się natomiast to, czy powyższe informacje są informacjami publicznymi i czy podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Otóż gdy chodzi o informację z pkt 1 – czyli numeryczne znaki identyfikacyjne funkcjonariuszy Służby Więziennej, należy za wadliwe uznać stanowisko Dyrektora, że nie są to informacje publiczne. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowią informację publiczną. Ustawa nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne". Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. uzasadnienie wyroku z 20 marca 2006 r., K. 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W tym przypadku art. 115 § 19 Kodeksu karnego wprost wskazuje, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny. W myśl zaś art. 115 § 13 pkt 7 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest funkcjonariusz Służby Więziennej. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym. Pełnienie funkcji związane jest zawsze z realizacją określonych zadań wewnątrz danej jednostki organizacyjnej. Szczegółowe kwestie dotyczące rodzajów i formy identyfikacyjnych znaków numerycznych określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 czerwca 2018r. w sprawie umundurowania i wyposażenia polowego funkcjonariuszy służby więziennej (Dz. U. z 2018r., poz. 1391). W świetle ugruntowanych poglądów wyrażonych w orzecznictwie, numer identyfikacyjny funkcjonariusza jest związany z realizacją powierzonych mu zadań publicznych i w związku z tym stanowi informację publiczną. Odmienne stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego jest więc błędne. Natomiast odrębną kwestią jest potrzeba ochrony danych osobowych takich funkcjonariuszy. Wskazany przez Dyrektora przepis art. 24b ust. 3 u.S.W. wprowadza bowiem przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej. W związku z tym powołanie się na art. 24b ust. 3 u.S.W. mogło ewentualnie stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a udzielenie odpowiedzi w formie zwykłego pisma informacyjnego nie było wystarczające. Dodać należy, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r. (III OSK 3301/21), przepis art. 24b ust. 3 u.S.W. nie ustanawia odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznych – informacje te podlegają zatem udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym zarzut bezczynności okazał się uzasadniony, a zatem należało zobowiązać Dyrektora do załatwienia tego żądania w zakreślonym terminie. Gdy chodzi o załatwianie spraw w trybie "u.d.i.p.", to udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) (...) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (...). Z przepisów tej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w niej czynności, niezależnie od tego, czy objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną, czy nie. W pierwszym przypadku organ ma obowiązek udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli zaś nie posiada informacji, powinien o tym poinformować wnioskodawcę. W drugim natomiast przypadku, a więc gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, konieczne jest zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Załatwienie wniosku w jeden ze wskazanych sposobów oznacza brak bezczynności organu. Jak wyżej wyjaśniono, Dyrektor wadliwie uznał, że informacje objęte pkt 1. wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ ten nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W związku z tym należało stwierdzić jego bezczynność i zobowiązać go do załatwienia tego żądania we właściwy sposób. Natomiast odnosząc się do żądania udostępnienia informacji z pkt 2. wniosku należy stwierdzić, że organ do czasu wniesienia skargi na bezczynność błędnie przyjmował, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ już wcześniej skarżący domagał się takiej informacji, a organ wówczas wydał decyzję odmowną. Sporna informacja dotyczy sprawozdania z lustracji Zakładu Karnego. Należy wyjaśnić, że lustracja zakładu karnego jest prowadzona w ramach nadzoru penitencjarnego w celu zbadania określonej problematyki z zakresu działalności jednostki, w tym w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie występowania uchybień w funkcjonowaniu jednostki (§ 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego, Dz. U. 2003r., nr 152, poz. 1496). Z lustracji sporządza się sprawozdanie, które przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła się dyrektorowi kontrolowanej jednostki (§ 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 7a powyższego rozporządzenia). Informacja obejmująca powyższe kwestie stanowi informację o sprawach publicznych i jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko Dyrektora, że żądanie określone w pkt. 2 wniosku było już przedmiotem rozpatrywania, nie jest uzasadnione. Poprzedni wniosek skarżącego z 31 marca 2020r., choć rzeczywiście dotyczył sprawozdań z lustracji przeprowadzonych w Zakładzie Karnym, to jednak obejmował on bardzo długi okres – od 1 stycznia 2008r. do 14 kwietnia 2020r. Organ odmówił jej udzielenia, gdyż uznał, że ma ona charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, że jej udostępnienie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Poprzedni wniosek był więc innym wnioskiem, niż wniosek w niniejszej sprawie, a sposób jego rozpatrywania wymagał wezwania skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie zachodzi więc tożsamość faktyczna i prawna tamtej sprawy i obecnej, gdyż wnioski miały różny charakter (informacja prosta i informacja przetworzona) i podlegały załatwieniu w oparciu o różne przepisy. Wydanie decyzji z dnia 19 marca 2021r. nie zwalniało więc organu z konieczności merytorycznego załatwienia wniosku z dnia 30 maja 2022r. Z akt wynika, że Dyrektor zmienił swój pogląd w tej sprawie, ponieważ po wniesieniu niniejszej skargi na bezczynność, w dniu 20 marca 2023r. udostępnił skarżącemu żądany dokument (k.22-23 akt admin.). Ostatecznie więc Dyrektor uwzględnił wniosek skarżącego i udostępnił mu żądaną informację, jednak nastąpiło to z opóźnieniem i już po skierowaniu do Sądu skargi na bezczynność. W tej sytuacji, wobec ustania bezczynności na dzień rozpatrywania skargi, w części dotyczącej pkt 2. wniosku należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku - stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz tego, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd stwierdził więc, że zarówno w odniesieniu do pkt. 1, jak i do pkt. 2 skarżącego, Dyrektor dopuścił się bezczynności, która nie może być jednak zakwalifikowana jako rażąca, ponieważ organ ten niezwłocznie odniósł się na piśmie do żądań skarżącego. Należy podkreślić, że skarżący tym samym wnioskiem domagał się także innych informacji, co do których Dyrektor również udzielił odpowiedzi, w części uwzględniając wniosek. Natomiast błędne przyjęcie przez organ, że "numeryczne znaki identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej" (pkt 1 wniosku) nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., nie może być potraktowane jako lekceważenie przez Dyrektora obowiązków nałożonych na niego tą ustawą; podobnie należy oceniać błędne uznanie przez organ, że żądanie z pkt. 2 wniosku było już przedmiotem rozpatrywania. W związku ze stwierdzeniem bezczynności, zasadny okazał się natomiast wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.