II SAB/Lu 587/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] Rejonowego w Ś. na bezczynność Starosty Powiatowego w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. zobowiązuje [...] Powiatowego L. do załatwienia sprawy wszczętej na skutek wniosku [...] Inspektora [...] w L. z dnia 29 lipca 2009 r., nr WI.412/79/09 dotyczącego sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt postępowania administracyjnego; II. stwierdza, że bezczynność [...] Powiatowego w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy w Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty Powiatowego w L. w przedmiocie zaniechania wydania decyzji kończącej postępowanie (znak [...]) dotyczącej zobowiązania S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. D. (dalej: "Spółka") do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Prokurator Rejonowy zarzucił w skardze rażące naruszenie art. 6, art. 7 i art. 12 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. poprzez niepraworządne działanie i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], znak [...] Starosta, po otrzymaniu wniosku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 29 lipca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i wydał decyzję, na podstawie której zobowiązał Spółkę do sporządzenia i przedłożenia w Starostwie Powiatowym w L. do dnia 1 grudnia 2009 r. przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża, zlokalizowanej w B. D. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Decyzją z dnia [...], znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 10, 61 § 1, 77, i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 237, art. 238, art. 240 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że sprawa wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia celowości orzeczenia nałożonego na Spółkę obowiązku. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Starostwa Powiatowego w L. w październiku 2009 r. Prokurator wskazał, że zgodnie z informacją Starosty z dnia 23 kwietnia 2013 r., po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ww. decyzji kasacyjnej, Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w L. nie podejmował dalszych kroków mających na celu zobowiązanie Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Organ I instancji na podstawie pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. uznał bowiem, że w związku z tym, że nie przekroczono dopuszczalnych norm, nie ma potrzeby prowadzenia dalszych działań w przedmiocie nałożenia obowiązku. Mając na uwadze powyższe Prokurator stwierdził, że Starosta L., od października 2009 r. do chwili obecnej, nie załatwił merytorycznie we właściwej formie i trybie przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym, organ ten pozostaje w bezczynności, co stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo bowiem upływu ustawowych terminów, które obowiązują również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przekazanej przez organ wyższego stopnia w wyniku uchylenia w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji, sprawa w przedmiocie zobowiązania Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża zlokalizowanej w B. D. nie została przez Starostę L. zakończona w formie decyzji, czy też innego aktu administracyjnego. Wprawdzie przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L. pomiary nie wykazały przekroczenia obowiązujących norm, co wykluczało możliwość nałożenia w drodze decyzji na Spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, jednakże okoliczność ta nie zwalniała - wbrew błędnemu przeświadczeniu organu I instancji - od formalnego zakończenia postępowania, a wręcz obligowała go do wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia, które do tej pory nie zapadło. Zdaniem strony skarżącej, po stronie Starosty L. doszło zatem do bezczynności w załatwieniu sprawy, a z uwagi na znaczny upływ czasu od daty przekazania przez Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji do dnia wniesienia niniejszej skargi oraz brak podejmowanych przez organ jakichkolwiek czynności procesowych, bezczynność ta ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatowe w L. wskazało, że nie podejmowało dalszych działań w zakresie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (pisma z dnia 1 lipca 2010 r., znak WI/0716/16/10 oraz z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak WI.021.3.18.2011.EBR) wynika, że dopuszczalne normy nie zostały przekroczone. Ponadto organ wskazał, że w tej sprawie pismem z dnia 19 września 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z prośbą o informacji, czy Spółka była kontrolowana przez Inspektorat w 2013 r. oraz czy były wykonywane pomiary hałasu lub zanieczyszczenia powietrza i jakie były wyniki tych pomiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty L. w przedmiocie zaniechania wydania decyzji kończącej postępowanie (znak [...]) dotyczącej zobowiązania Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zauważyć należy, że w postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Należy wskazać, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Wobec tego okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W rozstrzyganej sprawie Prokurator Rejonowy w Ś. zarzucił Staroście Powiatowemu w L. bezczynność polegającą na nie załatwieniu merytorycznie we właściwej formie i trybie przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (decyzją z dnia [...]) w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego przez Spółkę. Wskazana wyżej decyzja Kolegium – co nie było kwestionowane - została organowi I instancji doręczona w październiku 2009 r. Jednocześnie, mimo upływu trzech lat, Starosta Powiatowy w L. prowadzonego postępowania nie zakończył, a nawet nie poinformował strony o dodatkowym terminie załatwienia sprawy. Niesporne w sprawie pozostaje również to, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że w sprawie nie ma potrzeby podejmowania jakichkolwiek działań zobowiązujących Spółkę w trybie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) do sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego z uwagi na brak przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Trzeba zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie jest bowiem bezsporne, że do dnia rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawa wszczęta na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2009 r. dotycząca sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, nie została zakończona w przewidzianej przez prawo formie. Istotną okolicznością w sprawie pozostaje to, że w sprawie została wydana decyzja Starosty L. z dnia [...], która następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Co prawda zgodnie z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jednak mimo, iż w sprawie organ nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnych norm, powinien zakończyć wszczęte już postępowanie w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, mając na uwadze wytyczne organu odwoławczego. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany był ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie mógł bowiem pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż jego obowiązkiem było rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1996 r., I SA 2042/94, LexPolonica nr 328932), czego ów organ nie uczynił. Okoliczność ta przesądziła o tym, że Starosta L. pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy i nie podjął czynności wymaganych przepisami prawa. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Starostę Powiatowego w L. do załatwienia sprawy wszczętej na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 29 lipca 2009 r., nr WI.412/79/09 dotyczącego sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że od dnia złożenia wniosku przez Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska do dnia rozprawy minęło ponad trzy lata, a wniosek nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem, Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty Powiatowego w tym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.