II SAB/Lu 593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 6 lipca 2013 r. w sprawie usług opiekuńczych I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje [...] M. T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Z. W. wniósł w dniu 6 września 2013r. (data wpływu) skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego . polegającą na nierozpoznaniu przez ten organ jego odwołania m.in. zarejestrowanego w sprawie SKO.... W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 22 lipca 2013r. Z. W. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej . z dnia .... o odmowie przyznania mu usług opiekuńczych. W związku z wnioskiem skarżącego z dnia 9 sierpnia 2013r. o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników Kolegium – K. A. i Z. C. - postanowieniem z dnia ...Kolegium orzekło o odmowie ich wyłączenia. Następnie Kolegium dwukrotnie przedłużyło – na podstawie art. 36 kpa - termin załatwienia sprawy – po raz pierwszy do 13 września 2013r. (postanowieniem z dnia ... ze względu na skomplikowany charakter sprawy) i po raz drugi do 14 października 2013r. (postanowieniem z dnia ....) ze względu na zlecenie organowi I instancji (w dniu 30 sierpnia 2013r.) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną Z. W. – T. W. Postanowieniami z dnia .. 2013r. Kolegium uznało wezwania Z. W. do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 21 i 30 sierpnia 2013r.) za nieuzasadnione, wyjaśniając przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu odwołania. W toku postępowania przed Sądem, Kolegium przedłożyło decyzję z dnia ...wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. W. z dnia 6 lipca 2013r., którą utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia .... o odmowie przyznania Z. W. usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość organów. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie załatwia sprawy (w terminie określonym w art. 35 kpa) bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87). Natomiast przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ wprawdzie dokonuje czynności procesowych, ale w sposób nieefektywny bądź pozorny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 70). W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej . z dnia ....o odmowie przyznania mu usług opiekuńczych, bowiem Kolegium rozpatrzyło odwołanie decyzją z dnia ... Skarga zasługuje mimo to na uwzględnienie - postępowanie prowadzone było bowiem w sposób przewlekły, gdyż odwołanie skarżącego zostało rozpatrzone z dwumiesięcznym nieusprawiedliwionym opóźnieniem. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W doktrynie podzielone jest stanowisko co do tego, od kiedy liczy się termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy – A. Wróbel przyjmuje, że termin ten zaczyna się z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w I instancji, z zastrzeżeniem, że do tego terminu nie wlicza się terminu 7 dni, w którym organ jest zobowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (A. Wróbel, tamże, s.339), z kolei J. Borkowski wskazuje, że termin ten liczy się od dnia wpływu odwołania – wraz z aktami sprawy (art.133 kpa) – do organu odwoławczego i - zdaniem tego autora - jest więc to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego i nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone" (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 234). Niezależnie od tego, w który z tych sposobów liczyć termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w niniejszej sprawie termin ten został przekroczony. Jak bowiem wynika z akt – odwołanie Z. W. z dnia 6 lipca 2013r. (k.3 akt admin.) od decyzji kierownika Ośrodka pomocy Społecznej . z dnia ...o odmowie przyznania usług opiekuńczych wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 lipca 2013r., zaś do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 22 lipca 2013r. (k.4). W świetle powołanego art. 35 § 3 kpa - Kolegium miało obowiązek rozpatrzeć odwołanie najpóźniej do dnia 22 sierpnia 2013r. (przyjmując korzystniejsze dla organu stanowisko, że termin liczony jest od daty wpływu odwołania do tego organu), faktycznie zaś załatwiło odwołanie dopiero decyzją z dnia ...., a zatem z dwumiesięcznym opóźnieniem, co świadczy o przewlekłości postępowania tego organu. Wprawdzie Kolegium podejmowało czynności w sprawie, ale czynności te były nieuzasadnione. Kolegium przedłużyło – na podstawie art. 36 § 1 kpa - dwukrotnie termin rozpatrzenia sprawy – po raz pierwszy w dniu 20 sierpnia 2013r. (do dnia 13 września 2013r.) z uwagi na skomplikowany jej charakter, a następnie w dniu 12 września 2013r. (do dnia 14 października 2013r.) z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego (zgodnie z art. 136 kpa) i zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego – T. W. Przedłużenie terminu załatwienia odwołania do dnia 13 września 2013r. (a więc o ponad 3 tygodnie) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . ze względu na skomplikowany charakter sprawy było nieuzasadnione - nie można bowiem uznać, że sprawa miała charakter skomplikowany. Sprawa skomplikowana to taka, w której występują trudne zagadnienia prawne, budzące rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie, bądź której stan faktyczny wymaga wielu złożonych czynności procesowych bądź technicznych, to sprawa, której przedmiot wyróżnia się na tle większości rozpoznawanych przez organ spraw. Z akt sprawy nie wynika, by odwołanie wniesione przez Z. W. od decyzji o odmowie przyznania mu usług opiekuńczych nosiło takie cechy – sprawa nie obejmuje wątpliwych kwestii prawnych, a stan faktyczny nie wymaga skomplikowanych zabiegów, sam skarżący jest zaś stroną znaną organowi z wielu toczących się przed nim postępowań. Nieuzasadnione było również kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez Kolegium w dniu 12 września 2013r. (do 14 października 2013r.) ze względu na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego – T. W. Wprawdzie wywiad środowiskowy jest obowiązkowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, co wynika z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.182 ze zm.), w trakcie którego organ pozyskuje najistotniejsze dla sprawy informacje, nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej bez tego wywiadu, w szczególności na podstawie innych dowodów (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2011r., I OSK 692/11). Dotyczy to w szczególności organu odwoławczego, który zasadniczo przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 kpa, natomiast w sytuacji, gdy stwierdzi że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 §2 kpa). Mając na uwadze, że wywiad środowiskowy jest dowodem pozwalającym najpełniej ustalić stan faktyczny sprawy, powinien być on przeprowadzany w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji – organ odwoławczy uznając, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie zawiera takiego wywiadu, a jednocześnie brak jest innych wystarczających dowodów pozwalających ustalić okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, powinien uchylić decyzję organu I instancji na podstawie powołanego art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym wypadku, a zwłaszcza, gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest utrudnione – co ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zarówno Sądowi, jak i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu znane jest z urzędu, że od wielu lat Z. W. i jego żona odmawiają przeprowadzenia bądź aktualizacji z nimi wywiadu - organ odwoławczy powinien przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytoryczną, zgodnie z art. 138 § 1 kpa. W sytuacji występującej w sprawie przedłużanie terminu załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 36 kpa było zatem nieuzasadnione, co świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez ten organ. Z tych względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; o wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 145).