II SAB/Lu 6/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Starosty w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia I. zobowiązuje Starostę do wydania w terminie miesiąca od otrzymania wyroku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego M. G. z dnia [...] maja 1998r. II. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 100 zł / sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 6/04 U z a s a d n i e n i e M. G., za pośrednictwem Starosty , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 24 marca 2003 r. (data wpływu) skargę na bezczynność Urzędu Rejonowego, obecnie Starostwa Powiatowego , w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 15 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie posiadanego pola pod nasadzenie leśne i zalesienie go, w tym niepodjęcia przez właściwy organ we właściwym terminie decyzji rozstrzygającej w przedmiocie jego wniosku, jak również nie powiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia jego sprawy. Wnosił on o wszechstronne zbadanie prawidłowości postępowania organu administracji w sprawie jego wniosku z dnia 15 maja 1998 r. szeroko opisując przy tym wszystkie okoliczności towarzyszące złożeniu przez niego wniosku, trybu postępowania w tej sprawie przez właściwy organ i odwołując się do istniejącej korespondencji urzędowej w sprawie tegoż wniosku. W toku rozprawy administracyjnej, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż organ administracji nie wydał w sprawie, tj. w przedmiocie zezwolenia, o które ubiegał się skarżący żadnej decyzji, ani pozytywnej ani negatywnej. W odpowiedzi na skargę Starosta podnosił, iż nie naruszył w sprawie niniejszej dyspozycji przepisu art. 35 kpa, w związku, z czym w jego przekonaniu skarga nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów formułowanych w skardze przez M. G., Starosta podawał, iż skarżący pismem z dnia 28 listopada 2002 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z pytaniem, dlaczego jego podanie z 15 maja 1998 r. dotyczące wyrażenia zgody na zalesienie jesienią 1998 r. działek położonych w miejscowości B. i przydzielenia na ten cel sadzonek nie zostało do tej pory rozstrzygnięte. Jak wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, M.G. pismem z dnia 5 grudnia 2002 r. poinformowany został o tym, iż Starostwo Powiatowe nie dysponuje jego podaniem w przedmiocie zalesienia, albowiem jak wskazano nie zostało ono przekazane Starostwu do załatwienia i dlatego też nie było ono rozpatrywane. Niezależnie od tego, poinformowano M. G. o dwojakiej możliwości zalesienia jego gruntów, a mianowicie w trybie przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach oraz w trybie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, sugerując przy tym, iż tryb rozpatrzenia wniosku uzależniony jest od woli samego zainteresowanego, a ponadto, iżby oświadczenie w tej kwestii złożył, jak najszybciej, tj. po to, aby jego wniosek mógł być rozpatrzony wiosną 2003 r. Jak podano, skarżący, stosowne oświadczenie w tej kwestii złożył w piśmie z dnia 24 grudnia 2002 r. wyrażając wolę skorzystania z trybu przewidzianego przez ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, co organ administracji potraktował jako modyfikację pierwotnego wniosku z 16 maja 1998 r. Następnie, jak podano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Starostwo Powiatowe , poinformowało M. G., iż jego wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia został zarejestrowany pod nr 436 oczekując na rozpatrzenie – równocześnie skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, co uczynił w dniu 10 lutego 2003 r. Następnie, pismem z dnia 10 marca 2003 r. M. G. poinformowany został, iż jego wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia nie może być w chwili obecnej rozpoznany w związku z brakiem środków finansowych przeznaczonych na wypłatę miesięcznych ekwiwalentów, a ponadto, że o terminie wszczęcia postępowania w sprawie zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przekonaniu Sądu, skarga M. G., o ile wnosi on o zobowiązanie organu administracji publicznej – Starosty – do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jego wniosku z dnia 16 maja 1998 r. do uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasada i zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, a w przedmiotowej sprawy kontroli działania Starosty , w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 kpa, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli opartej na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji i to niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze. Oznacza to, więc, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego danego stosunku administracyjno prawnego, którego sprawa dotyczy – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, punktem wyjścia dla wyżej formułowanej oceny jest niewątpliwie przepis art. 9 kpa stanowiący, iż "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orany czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W świetle stanowiska Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. Akt III ARN 40/92 poza sporem jest, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż korelatem tego jak najszerzej rozumianego obowiązku, jest również, jak to podkreślono w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81, wynikający z zasady informowania stron przez organ administracji, bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli względnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli, a także jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 1996 r. w sprawie sygn. akt III S.A. 1070/95, że "[...] skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego." Należy, więc uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "[...] jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80). W przekonaniu Sądu, nie budzić żadnych wątpliwości, iż jak wynika z lektury akt sprawy, zasada wyrażona w przepisie art. 9 kpa, w wyżej nadanym jej rozumieniu, została naruszona, a organ nie sprostał w toczącym się postępowaniu standardom wynikającym z tejże zasady. Poza sporem jest, bowiem, iż skarżący rzeczywiście wystąpił ze stosownym podaniem datowanym, jako data jego sporządzenia na 16 maja 1998 r. Ponadto wbrew sugestiom pełnomocnika Starosty , poza sporem jest również, iż podanie to złożone zostało w Urzędzie Rejonowym za pośrednictwem Urzędu Gminy , o czym chociażby przekonuje treść pisma pochodzącego z Urzędu Gminy przekazującego według właściwości do Urzędu Rejonowego podanie wnioskodawcy M. G.. W kontekście niewątpliwej w świetle tych dowodów okoliczności wystąpienia ze stosownym podaniem, gdy skonfrontować ją z pismem skarżącego M.G. z dnia 28 listopada 2002 r. adresowanego do Starostwa Powiatowego , zasadnie należy skonstatować, iż organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wnioskodawcy, co uchybia wyżej wskazanemu standardowi postępowania, jak również przepisowi art. 35 § 1 kpa, obligującemu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, jak również przepisowi art. 36 kpa obligującemu do zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W przekonaniu Sądu, nie sposób w tym kontekście bronić tezy, iżby za przekonujące uznać tłumaczenia, że wniosek, jeżeli został rzeczywiście złożony – jak wyżej wskazano jest to niesporne – to jego nie rozpatrzenie musiało wynikać z tego, iż zaginął, co mogło być rezultatem zmian reorganizacyjnych, jakkolwiek jednocześnie, jak wynika chociażby z treści pisma Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 29 grudnia 2003 r. nr OR-0551/11/03 adresowanego do wnioskodawcy, podaje się w nim, iż "Ponieważ w dokumentach dotyczących gospodarki leśnej przekazanych w roku 1999 Starostwu Powiatowemu nie było Pańskiego podania, należy domniemywać, że w jakiś sposób zostało ono załatwione"; że w tego rodzaju sprawach właściwe były również organy administracji leśnej – Nadleśnictwo C. realizujące je na podstawie przekazania dokonanego przez Urząd Rejonowy . Nie są to, bowiem racje i argumenty, które gdy odwołać się do przepisów obowiązującego prawa regulujących zasady i tryb postępowania organów administracji publicznej, mogłyby zyskiwać akceptację Sądu. W sprawie niniejszej, bowiem zasadom tym uchybiono nie rozstrzygając w przedmiocie podania wnioskodawcy zgodnie z obowiązującym w tym względzie standardem. W przekonaniu Sądu, nie sposób też zasadnie bronić tezy, iżby korespondencja urzędowa znajdująca się w aktach sprawy, czyniła zadość wyżej wskazanym warunkom wynikającym z przepisu art. 9 kpa i przywołanego w tym zakresie jednolitego orzecznictwa sądowego, jak również zasadzie praworządności wyrażonej w przepisie art. 7 kpa obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków, w celu załatwienia sprawy – zgodnie z przepisem art. 35 § 1 kpa bez zbędnej zwłoki – z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także, określonej w przepisie art. 8 kpa, zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli – w tej mierze, odwołując się do urzędowej korespondencji organów administracji z wnioskodawcą M. G., zwraca uwagę, iż w istocie rzeczy mnogość tychże pism dezinformowała go, czego dowodzi, to, iż traktował on je, jako konkretne rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia) podejmując przy tym próby ich wzruszenia, w związku z tym, iż ich treść była dla niego niezrozumiała i niesatysfakcjonująca. Kontynuując ten wątek zagadnienia, w kontekście wyżej wskazanych racji i argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, jak również podnoszonych przez pełnomocnika Starosty na rozprawie, czy też zawartych w pismach adresowanych do wnioskodawcy, w związku z jego interwencjami, odwołać się należy do poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SAB 147/99, w świetle, którego "Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny ([...] nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniająca wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. [...]". Poza sporem jest, iż stanowisko to jest w pełnym swoim zakresie adekwatne również w sprawie niniejszej. Ponadto, w kontekście działania Starosty Powiatowego rejestrującego, pochodzący z dnia 16 maja 1998 r. wniosek, złożony do Urzędu Rejonowego za pośrednictwem Urzędu Gminy , pod pozycją "436", o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z 27 stycznia 2003 r., uzasadniając to w odpowiedzi na skargę, tym, iż wnioskodawca zmodyfikował swoje pierwotne podanie – w przekonaniu Sądu, tego rodzaju argumentacja jest nadużyciem wypaczającym treść oświadczenia woli wnioskodawcy i brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie uznać, że pismo M.G. z 24 grudnia 2002 r. w jakimkolwiek zakresie modyfikuje pierwotnie złożone podanie, co miałoby uzasadniać rejestrację jego pierwotnego podania pod tak wysokim numerem, a to zwłaszcza, gdy zważyć dokładnie na jego treść odwołującą się wyraźnie do pierwotnie złożonego podania – nie sposób zasadnie wywodzić, iżby zmiany reorganizacyjne w administracji, zmiany przepisów obowiązującego prawa materialnego dające podstawy do realizacji wystąpienia wnioskodawcy w dwóch alternatywnych trybach – ustawa o lasach i ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia – w sytuacji procesowej zawisłości sprawy, miały wywoływać niezawinione przecież przez stronę negatywne dla niej konsekwencje – rejestracja wniosku pod bardzo odległą pozycją w kolejce oczekujących. W tym względzie, ponownie odwołać się należy, do wyżej przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, a Sąd ten pogląd afirmuje, iż "Z punktu widzenia obywatela, który oczekuje na rozpatrzenie swej sprawy, wszelkie ustawowe zmiany właściwości nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji, z tym, że do momentu zmiany właściwości jest to "dawny" organ, a od tego momentu – "nowy" organ. W stosunku do strony istnieje, bowiem kontynuacja sprawy. Strona nie może też ponosić negatywnych zmian w wewnętrznej strukturze administracji i przesunięć kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy, a zatem odpowiedzialności za bezczynność administracji." Formułowane wyżej oceny dowodzą, więc ponad wszelką wątpliwość, iż skarga jest zasadna, a skarżący ma wszelkie podstawy ku temu, iżby wyrażać swoje niezadowolenie z powodu bezczynności organu i zabiegać o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie jego wniosku z 16 maja 1998 r. Dał temu również wyraz w swoim zażaleniu z dnia 15 stycznia 2003 r. adresowanemu do Starosty oraz w skardze do Wojewody z dnia 24 listopada 2004 r. Skutkuje to uznaniem, iż w niniejszej sprawie organ administracji pozostaje w bezczynności, a to w związku z nie załatwieniem sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 kpa, nie dopełnieniem obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie podjęciem żadnych innych działań wynikających z przepisów kpa mających na celu usunięcie przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym, nie budzi żadnych wątpliwości, iż obowiązkiem Starosty jest rozpatrzenie wniosku M. G. z dnia 16 maja 1998 r. złożonego w Urzędzie Rejonowym za pośrednictwem Urzędu Gminy i przekazanego następnie w związku ze zmianami reorganizacyjnymi Starostwu Powiatowemu , a następnie w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie w jego przedmiocie i załatwienie w ten sposób sprawy, co czynić powinno zadość obowiązującym ogólnym zasadom postępowania regulowanym przepisami kpa, względnie również stosownie do ustaleń i stanu sprawy podejmie adekwatne do nich rozstrzygnięcie odnoszące się do kwestii proceduralnych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.