II SAB/Lu 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła [...] nr [...] "[...]" w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na skutek wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. oddala skargę. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę z dnia 6 marca 2015 r. na bezczynność K. Ł. nr [...] M." w załatwieniu jego wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji zadań, jakie nakłada na organ ustawa prawo łowieckie w zakresie funkcjonowania strażników łowieckich, jako jednego z elementów sprawowania zadań administracji państwowej. Wskazał, że wnioskował o przesłanie kopii dokumentów dotyczących pracy komisji rewizyjnej koła, jako organu kontrolnego, odpowiedzianego za kontrolowanie realizacji zadań jakie nakłada na koła łowieckie ustawa prawo łowieckie. Skarżący domagał się uznania, że zachowanie organu wyczerpuje przesłanki art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." i jest rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenia na organ grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga S. P. jest nieuzasadniona, bowiem jak wynika z książki doręczeń Koła wniosek z dnia 15 stycznia 2015 r. do organu nigdy nie wpłynął. Ponadto podniesiono, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność. Organ dodał, że - co prawda - do Koła wpłynęły wnioski skarżącego datowane na 12 i 13 stycznia 2015 r., na które udzielono odpowiedzi, tj. zaproszono zainteresowanego do siedziby Koła, aby – ze względu na brak urządzeń kopiujących w K. – zapoznał się z żądanymi dokumentami bądź je skopiował, ale wnioski te nie odpowiadają treści wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. W związku z tym, że w aktach sprawy brak było wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżący został wezwany do nadesłania kopii wniosku złożonego z dnia 15 stycznia 2015 r. do K. Ł. nr [...] "M." wraz z kopią dowodu złożenia przedmiotowego wniosku do ww. organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący złożył kopię wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej oraz potwierdzeniem nadania przesyłki poleconej na adres Koła z dnia 26 stycznia 2015 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 30 września 2015 r. pełnomocnik organu złożył "Pismo procesowe" z dnia 19 września 2015 r., doręczone stronie przeciwnej, w którym oświadczono, że Koło Ł. po zapoznaniu się z dowodami przedłożonymi przez skarżącego w sprawie ze skargi z dnia 6 marca 2015 r. ustaliło, że przesyłka pocztowa (biorąc pod uwagę jej numer), na którą powołał się skarżący była podwójnie awizowana, ponieważ pracownik odpowiedzialny za odbiór korespondencji przebywał na urlopie poza miejscem zamieszkania. Wskazano ponadto, że po powrocie pracownika z urlopu nie odnaleziono awiza tej przesyłki. Dodatkowo organ podniósł, że nie można zarzucić mu niechęci i lekceważenia w załatwieniu sprawy, z uwagi na fakt, że do chwili obecnej udzielił odpowiedzi już na ok. 180 zapytań "rodziny P.". Organ także wyjaśnił, że pismem z dnia 19 września 2015 r. skarżący został zaproszony do siedziby Koła w celu realizacji jego wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 782), dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego). Cytowana ustawa przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 i 14 u.d.i.p. sposoby realizacji tego prawa. Ustawa ta reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 u.d.i.p.), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Przede wszystkim jednak, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Stosownie do art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W takim przypadku złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Ustawodawca postanowił także w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie zawsze zatem konieczne jest złożenie wniosku w formie pisemnej. Zawsze jednak żądanie udostępnienia określonej informacji publicznej musi być organowi skutecznie przedstawione. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność K. Ł. nr [...] "M." w K. polegająca na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy ustalić, czy rzeczywiście skarżący wystąpił z takim wnioskiem do K. Ł. i czy organ pozostaje w zwłoce w udostępnieniu żądanych w skardze informacji. Jak wynika z akt sprawy organ zaprzeczył bowiem, aby do niego wpłynął jakiekolwiek wniosek skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r. Wyjaśnił – powołując się na książkę doręczeń Koła - że skarżący złożył wnioski z dnia 12 i 13 stycznia 2015 r., które nie odpowiadają treści wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. Poza tym zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby taki wniosek faktycznie złożył. Zatem skoro organ twierdzi, że wniosku nie otrzymał, to w takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ w niniejszej sprawie wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Z akt sprawy wynika, że skarżący - co prawda - przedstawił dowód potwierdzający – jego zdaniem - złożenie wniosku do organu, jednak – w ocenie Sądu - budzi on wątpliwości, co do jego wiarygodności z uwagi na to, że został nadany dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r. i z potwierdzenia nadania nie wynika jakiego wniosku dotyczy, a w tym okresie skarżący do tego organu składał jeszcze inne wnioski. Zatem z potwierdzenia nadania przedstawionego przez S. P. w niniejszej sprawie wynika tylko tyle, że jakaś przesyłka skarżącego, bliżej nieoznaczona, została wysłana na adres K. Ł., co nie jest tożsame z dostarczeniem wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. do organu. Z informacji tej nie wynika bowiem, że organ pismo to otrzymał w taki sposób, że mógł się z nią fizycznie zapoznać, czyli że wiadomość ta dotarła rzeczywiście do organu. Wobec tego w konsekwencji nie wyjaśniono kiedy i w jaki sposób skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r., który powołuje w skardze i którego domaga się załatwienia. W związku z tym nie sposób przypisać organowi zwłoki w załatwieniu wniosku. Organ nie mógł pozostawać w bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji ze względu na brak skutecznego przedstawienia mu wniosku w tym przedmiocie z dnia 15 stycznia 2015 r. Dodać także należy, że wniesiona skarga nie może zostać jednocześnie zakwalifikowana jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego, jak już zaznaczono na wstępie, jest ocena legalności wykonywania przez organy administracji publicznej powierzonych zadań. Wniesienie skargi musi tym samym zostać poprzedzone postępowaniem przed organem administracji publicznej, które ma być przedmiotem oceny sądu. Jak już wskazano, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej przed danym organem inicjuje wniosek strony adresowany konkretnie do tego organu. Adresat podania jest związany jego treścią. Przez to i sąd administracyjny musi uwzględniać treść wniosku przy rozpatrywaniu skargi. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgłoszony uprzednio organowi determinuje następnie zakres postępowania sądowego. Skarga nie może więc modyfikować wniosku, a tym bardziej zastępować samego wniosku. Te dwie czynności (wniosek o udostępnienie informacji publicznej i skarga na bezczynność w jej udostępnieniu) podlegają odrębnej procedurze i są adresowane do różnych podmiotów. Okoliczność, że skarga musi być wniesiona za pośrednictwem organu nie oznacza, że organ jest związany zawartym w skardze żądaniem. Organ ma bezwzględny obowiązek przekazania skargi sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i stanowiskiem co do jej zasadności (54 § 2 P.p.s.a.). Dysponentem skargi jest sąd administracyjny, zaś datą zaskarżenia jest dzień nadania skargi do właściwego organu, którego bezczynność ma być przedmiotem skargi. Skarga na bezczynność nie może bowiem stanowić jednocześnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w takiej sytuacji w dniu wniesienia skargi nie istnieje jeszcze przedmiot zaskarżenia. Nie można mówić bowiem o bezczynności w sytuacji, gdy nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia wniosku. Ubocznie także wskazać należy, że skarżący pismem z dnia 19 września 2015 r. został zaproszony do siedziby Koła w celu realizacji jego wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.