II SAB/Lu 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. W dniu 14 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. K. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność i przewlekłość L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że sekwencja czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. W dniu 1 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu [...], uchylający decyzję LWINB z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w B. z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części budynku, wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W uzasadnieniu ww. wyroku, WSA w Lublinie stwierdził, że obowiązkiem organu w sprawie pozostało zbadanie czy w toku procesu inwestycyjnego obejmującego obiekt w zakresie objętym pozwoleniem na użytkowanie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] działając na podstawie art. 136 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej k.p.a.) zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., który wydał w/w zaskarżoną decyzję, przeprowadzenie w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przekazanie do organu całości akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydanych przez Starostę [...] wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. pozwolenia. W przedmiotowym postanowieniu, przesłanym również do wiadomości skarżącego, organ poinformował, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., liczonym od dnia otrzymania materiału uzupełniającego od organu I instancji. W dniu [...] maja 2021 r. skarżący wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Inspektor Nadzoru Budowlanego ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu, w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji PINB w B. z dnia [...] maja 2020 r., odmawiającej uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018r. Pismem z dnia [...] maja 2021r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., przekazał do organu nadrzędnego ponaglenie skarżącego. Następnie w dniu [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., przekazujące dokumentację żądaną przez organ II Instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. Następnie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2020 r., odmawiającą uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego. W złożonej do Sądu skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez niewykonanie wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r. II SA/Lu [...], oraz rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018r. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywny w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że wymierzenie organowi grzywny, a także przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia psychiczne i moralne wynikające z bezczynności organu. Odnosząc się do wysokości żądanej w skardze sumy pieniężnej od organu, pełnomocnik stwierdził, że w aspekcie realizacji funkcji rekompensacyjnej należy przyjąć, że suma ta nie może mieć charakteru symbolicznego. Jeżeli chodzi o realizację funkcji prewencyjnej, to przyznana suma pieniężna musi być w dostatecznym stopniu dotkliwa dla organu. W ocenie pełnomocnika skarżącego, biorąc pod uwagę całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Ponadto, pełnomocnik uznał, że w niniejszej sprawie organ prowadzi postępowanie opieszale przekraczając termin załatwienia sprawy. Pełnomocnik stwierdził także, że okoliczności sprawy wskazują na lekceważenie przez organ obowiązków przewidzianych prawem, a takie zachowanie organu powoduje dla skarżącego potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organów administracji. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z zasadą szybkości postępowania, a te które podjął mają charakter pozorny i jak się okazuje sprowadzają postępowanie do punktu wyjścia. Zdaniem pełnomocnika wielomiesięczna przerwa w prowadzeniu postępowania i całkowite zaniechanie jego prowadzenia wskazują, że organ nie jest w stanie załatwić sprawy, a sposób prowadzenia postępowania zbliża organ do zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie określony w tym przepisie wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem został przez skarżącego spełniony. Okoliczność tę potwierdza włączone do akt sprawy ponaglenie T. K. z dnia [...] maja 2021 r. złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w zakresie rozpatrzenia odwołania do decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 102 i nast. akt adm.) oraz pismo skierowane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021r. nr znak:[...], przekazujące to ponaglenie – jako do organu wyższego stopnia nad L. WINB. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia służące mu w administracyjnym toku instancji, co czyni skargę dopuszczaną. Jakkolwiek skarga w zakresie odnoszącym się do przewlekłego prowadzenia postępowania została wydzielona do odrębnego rozpoznania (pod sygn. akt II SAB/Lu [...]), to jednak równoległe skierowanie do Sądu skarg w obu tych przedmiotach, a dotyczących tego samego postępowania administracyjnego, czyni koniecznym przedstawienie kilku uwag natury ogólnej mających na celu rozróżnienie tych instytucji. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (publ. ONSAiWSA 2020/6/79, OSP 2021/1/5), uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Stosownie więc do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Trafnie zauważył to także sam skarżący podnosząc w uzasadnieniu skargi, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" - inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Skarżący trafnie interpretując pojęcie bezczynności nie dostrzega jednakże, że organ II instancji wykonał zalecenia Sądu i rozpoznał odwołanie od decyzji PINB w B. z dnia [...] maja 2020 r., tj. załatwił sprawę w terminie zgodnie z art. 35 § 3 w zw. z § 5 k.p.a. co oznacza, że tym samym nie dopuścił się bezczynności. W świetle art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zwrócić należy uwagę przy tym na regulację art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którą do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu [...], uchylające decyzję z dnia [...] lipca 2020r., wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu w dniu 1 kwietnia 2021 r. W dniu 14 kwietnia 2021 r., organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez przekazanie akt wskazanej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., które zostało przekazane również do wiadomości skarżącego, poinformowano, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. liczonym od dnia otrzymania materiału uzupełniającego od organu I instancji. W dniu 13 maja 2021 r., skarżący po uprzednim wniesieniu ponaglenia, wniósł skargę do Sądu na bezczynność postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Natomiast decyzja została wydana w dniu [...] maja 2021 r., znak:[...], po przeprowadzeniu postępowania organ. Twierdzenia pełnomocnika skarżącego o bezczynności organu nie jest zatem trafne albowiem - jak już wskazywano wyżej - organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w terminie zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Co do zasady odwołanie należy rozpoznać w terminie 1 miesiąca, przy czym termin ten liczy się od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, poprzedzone być musiało wystąpieniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przekazanie całości akt administracyjnych sprawy, w której występował również skarżący. Organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przekazanie całości akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak:[...] oraz decyzją zmieniającą znak:[...] z dnia [...] marca 2018 r. wydanych przez Starostę [...] wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. spraw. Z akt sprawy wynika, że żądane akta wpłynęły do organu II instancji w dniu [...] kwietnia 2021 r., co oznaczało, że miesięczny termin, w którym organ powinien rozpoznać sprawę przypadał na dzień [...] maja 2021 r. W tym też dniu została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, przez Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jak wskazano zaś już wyżej w przypadku bezczynności postępowania chodzi wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Skoro więc organ odwoławczy dopiero w dniu 21 kwietnia 2021 r., otrzymał niezbędny do rozpatrzenia sprawy uzupełniający materiał dowodowy, to wydając decyzję w dniu [...] maja 2021 r. w której rozpoznano odwołanie i wydano decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (k.107-110 akt administracyjnych organu II instancji), nie można stwierdzić, że uchybił on terminowi wskazanemu w art. 35 § 3 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Bezzasadność zarzutu pełnomocnika skarżącego, podnoszącego bezczynność organu, jest tym bardziej oczywista, że skarżący został poinformowany o treści postanowienia organu odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2021 r., w którym zawarto informację, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. liczonym od dnia otrzymania materiału uzupełniającego od organu I instancji. Co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższe oznacza, że organ II instancji nie dopuścił się bezczynności albowiem rozpoznał odwołanie w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.