II SAB/Lu 63/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku oddala skargę. Dnia 30 lipca 2008 r. A. J. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: Ł. J., M. J. oraz K. J. Do wniosku dołączył kserokopię dowodu osobistego wydanego 7 czerwca 1977 r., kserokopie skróconych aktów urodzenia dzieci, orzeczenie o niepełnosprawności syna K. oraz zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu uzyskanego w 2007 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r., powołując się na art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 i § 2 ust. 2 pkt 1, 4, 6c i 6d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.), wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie do 17 września 2008 r. poprzez złożenie: 1. zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły w roku szkolnym 2008./2009 dzieci Ł. J. i M. J.; 2. oświadczenia A. J. (żony wnioskodawcy) o wysokości uzyskanego dochodu w 2007 r. dotyczącego dochodów od osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; 3. oświadczenia A. J. o wysokości uzyskanego w 2007 r. dochodu niepodlegającego opodatkowaniu; 4. uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby wnioskodawcy. W piśmie zawarto też pouczenie, iż niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W terminie zakreślonym do uzupełnienia wniosku A. J. złożył zaświadczenie potwierdzające naukę Ł. J. w szkole w roku szkolnym 2008/2009 oraz zaświadczenie, że K. J. otrzymał promocje do klasy trzeciej w roku szkolnym 2008/2009, a także zaświadczenie, iż M. J. będzie uczennicą pierwszej klasy w roku 2008/2009. Ponadto oświadczył, iż jest w posiadaniu jedynie dowodu osobistego wydanego 7 czerwca 1977 r. W dniu 2 września 2008 r. wnioskodawca złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność organu I instancji. Pismem z dnia 18 września 2008 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej powiadomił wnioskodawcę, iż postanawia pozostawić przedmiotowy wniosek bez rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, A. J. nie złożył uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego jego tożsamość oraz zaświadczenia o uczęszczaniu dziecka M. J. do szkoły w roku szkolnym 2008/2009. Jednocześnie postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało złożone zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione. Po otrzymaniu powyższych rozstrzygnięć A. J. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie rozpoznał jego wniosku z dnia 30 lipca 2008 r. dotyczącego przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz nie uwzględnił jego oświadczeń dotyczących braku winy w uzupełnieniu żądanych zaświadczeń. Nadto podniósł, iż mimo dostarczenia w dniu 30 września 2008 r. wszystkich niezbędnych dokumentów wniosek jego nie został rozpatrzony. W związku z powyższym wniósł o przywrócenie wypłaty należnych jego dzieciom zasiłków. Odpowiadając na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie zajmując stanowiska w zakresie zasadności skargi, opisał przebieg całego postępowania i wyjaśnił, iż pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia z uwagi na brak uzupełnienia wniosku o żądane przez organ dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - ze zm.). Całość rozważań należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten jest samoistną normą określającą formę zainicjowania postępowania (z urzędu lub na wniosek strony). O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości (działanie na wniosek), czy zasada oficjalności (działanie organu z urzędu) przesądzają przepisy prawa materialnego. W zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych (do których zalicza się zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego) sposób i formę wszczęcia postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.). Stosownie do treści § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zwanego dalej "wnioskiem o zasiłek rodzinny", (...). Podmioty uprawnione do złożenia takiego wniosku wskazuje art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż sprawę administracyjną dotyczącą przyznania świadczenia rodzinnego rozpoczyna wyłącznie wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosku takiego za stronę nie może złożyć nikt inny, w szczególności czynności tej nie może dokonać organ administracyjny posiadający kompetencje w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych. Jednakże, aby wszcząć skutecznie postępowanie w omawianym przedmiocie niewystarczające jest samo złożenie wniosku. Wymagane jest aby wniosek taki sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów prawa regulującymi tę materię. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i ww. rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w sposób jasny określają wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Analiza wskazanych aktów prawnych wskazując na wysoce sformalizowany charakter wniosku oznacza jednocześnie, iż podstawową powinnością organu jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tzn. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki, dokumenty i oświadczenia. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w przepisach prawa załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3 w zw. z ust. 2 zd. ostatnie rozporządzenia.). Zatem w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji. Słusznie wobec tego organ uznał, iż przywołane przepisy rozporządzenia stanowią, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może (pozostawia się bez rozpatrzenia). Twierdzeniom tym nie przeciwstawia się treść art. 61 § 3 k.p.a. który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże żądanie strony może być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki, wyłącznie, gdy podanie (wniosek) czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisami prawa i w takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania. W przypadku jednak gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Nie biegną terminy procesowe poza terminem określonym w art. 35 k.p.a. a dotyczącym ustalenia, czy podanie (wniosek) czyni zadość przepisom prawa. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż A. J. złożył w dniu 30 lipca 2008 r. wniosek o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dzieci: Ł., M. i K. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i ww. rozporządzenia wnioskodawca obowiązany jest do dołączenia do wniosku: zaświadczenia o uczęszczaniu dziecka do szkoły (art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. f ustawy), oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanych dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy od osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (§ 2 ust. 2 pkt 6 lit. c rozporządzenia), oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochodu niepodlegającego opodatkowaniu (§ 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia) oraz uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Bezspornym jest, iż wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2008 r. nie zawierał wszystkich wskazanych załączników. W związku z powyższym zasadnie organ pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. wezwał go do uzupełnienia braków wniosku, wskazując szczegółowo na kwestie wymagające uzupełnienia. Jednocześnie pouczono skarżącego, iż niezastosowanie się do wezwania spowoduje, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego pozostanie nie rozpatrzony. Powyższe wezwanie zostało skarżącemu doręczone w dniu 26 sierpnia 2008 Jak wynika z akt sprawy tego samego dnia skarżący stawił się w siedzibie organu i oświadczył, że posiada jedynie dowód osobisty wydany 7 czerwca 1977 r. Natomiast w dniu 28 lipca 2008 r. skarżący złożył zaświadczenie potwierdzające naukę Ł. J. w szkole w roku szkolnym 2008/2009 oraz zaświadczenie, że K. J. otrzymał promocję do klasy trzeciej w roku szkolnym 2008/2009, a także zaświadczenie, iż M. J. będzie uczennicą pierwszej klasy w roku 2008/2009. Mając zatem na uwadze zakres dokonanego uzupełnienia wniosku nie można uznać, iż wszystkie wady wniosku zostały usunięte. Bezspornym jest, iż A. J. nie złożył uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny. Wobec powyższego zasadnie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 18 września 2008 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego bez rozpatrzenia. W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, kopia dokumentu potwierdzającego tożsamość skarżącego została dołączona do wniosku dopiero w dniu 6 października 2008 r., a zatem po upływie wyznaczonego przez organ terminu. Należy zaznaczyć, iż zasadnie organ uznał, że dołączona do wniosku kserokopia "książeczkowego" dowodu osobistego skarżącego nie mogła zostać uznana za uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy. Pomijając kwestie, iż wykonana kserokopia nie została uwierzytelniona, wskazać należy (co jest powszechnie wiadome), iż dowody osobiste tego rodzaju straciły ważność z dniem 31 marca 2008 r. W związku z tym posługiwanie się nimi po tej dacie jest bezskuteczne. Ubocznie należy wskazać, iż w ocenie Sądu dokumentem stwierdzającym tożsamość dla celów przyznania świadczenia rodzinnego nie może być legitymacja osoby niepełnosprawnej, natomiast może nim być z uwagi na zakres zawartych tam danych prawo jazdy osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu nie byłoby niezbędne żądanie od skarżącego zaświadczenia o uczęszczaniu jego córki M. J. do szkoły, gdyby sprawa mogła być zakończona przed dniem 1 września 2008 r. W takim przypadku wystarczające byłoby złożenie zaświadczenia z 28 sierpnia 2008 r. o przyjęciu w/w do [...] Liceum Ogólnokształcącego w P. Po rozpoczęciu roku szkolnego okoliczność faktycznego uczęszczania dziecka do szkoły mogłaby zostać ewentualnie sprawdzona. Podobnie nadmiernym rygoryzmem organ wykazał się żądając osobistego zgłoszenia się do MOPR, A. J. w celu potwierdzenia własnoręczności złożonych oświadczeń. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa. Odnośnie zarzutów skargi nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż nie ponosi on winy w "uzupełnieniu zaświadczeń". Jak wynika z akt sprawy zaświadczenie o uczęszczaniu przez córkę M. zostało sporządzone w dniu 17 września 2008 r., a zatem w ostatnim dniu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku terminu. Odnośnie zaś braku posiadania ważnego dowodu osobistego trudno obciążać za ten fakt inną niż skarżący osobę. Ponadto, jak już wskazano, strona mogła w zakreślonym terminie złożyć uwierzytelnioną kserokopię prawa jazdy. Podsumowując, z akt sprawy wynika, że organ bez zbędnej zwłoki wezwał stronę do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku, jednak - z przyczyn leżących po stronie skarżącego, w szczególności wobec niezłożenia uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość - nie mógł nadać sprawie biegu i załatwić jej w przepisanym terminie. Wpłynięcie niekompletnego żądania nie uruchamia postępowania administracyjnego. To zaś - jak wykazano - przesądza w konsekwencji o niezasadności stawiania organowi zarzutu bezczynności. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 cytowanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.